政策性銀行立法問題研究.pdf

1、1994年,為了推動(dòng)四大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行改革,把政策性貸款分離出來,讓四大行專門從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。中國(guó)組建了三家政策性銀行,即國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。這三家銀行成立以來,在支持國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但是,三家政策性銀行在發(fā)展中也面臨很多問題,如立法落后,定位不清,缺乏可持續(xù)發(fā)展能力,資本金短缺,公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制不健全等。
　　目前,政策性銀行的改革

2、已經(jīng)提上日程,黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)政策性銀行的改革高度重視,在“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出要“合理確定政策性銀行職能定位,健全自我約束機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”?？梢哉f,政策性銀行立法的環(huán)境已經(jīng)趨于成熟。
　　由于我國(guó)現(xiàn)有的政策性銀行立法非常粗糙,許多基本制度構(gòu)建尚未達(dá)成共識(shí),因此對(duì)政策性銀行進(jìn)行立法并非一朝一夕能夠完成。本文擬從政策性銀行的立法原則、法律地位、監(jiān)管等方面對(duì)政策性銀行立法問題進(jìn)行初步的探討。本文除引言部分外,在

3、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上主要分為四個(gè)部分:
　　第一部分主要闡述政策性銀行立法的一般問題。首先概括介紹政策性銀行的特征和功能,指明政策性銀行不同于一般性金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn),對(duì)政策性銀行的信用中介職能、示范和誘導(dǎo)功能、克服“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”、異向配置資源的功能做一個(gè)簡(jiǎn)要介紹。其次,采用歷史的方法,回顧了政策性銀行的歷史發(fā)展,對(duì)其產(chǎn)生、發(fā)展的理論基礎(chǔ)進(jìn)行介紹。通過對(duì)凱恩斯的國(guó)家干預(yù)學(xué)說進(jìn)行闡述,指出政策性銀行是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物

4、。通過對(duì)經(jīng)濟(jì)自由化思潮的描述,介紹了政策性銀行的當(dāng)代發(fā)展概況。而文章對(duì)政策性銀行法在國(guó)外的發(fā)展概況和現(xiàn)狀的介紹,則作為文章一個(gè)重要的基點(diǎn),為我國(guó)政策性銀行立法埋下伏筆。
　　第二部分主要描寫了我國(guó)的政策性銀行立法的現(xiàn)狀和問題。從宏觀上介紹我國(guó)政策性銀行立法的現(xiàn)狀。通過對(duì)我國(guó)政策性銀行立法的特點(diǎn)進(jìn)行分析,提出了我國(guó)政策性銀行立法的一些問題,如立法嚴(yán)重滯后、制度設(shè)計(jì)粗略、政策性銀行與政府和商業(yè)銀行的關(guān)系不明晰、政策性銀行定位不明,一些

5、基本制度的構(gòu)建缺失等。
　　第三部分采用比較的方法,對(duì)國(guó)外政策性銀行立法進(jìn)行分析。重點(diǎn)介紹了德國(guó)復(fù)興信貸銀行(KFW)、日本政策投資銀行(DBJ)以及韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)的立法。通過對(duì)KFW、DBJ、KDB三家政策性銀行進(jìn)行比較分析,得出國(guó)外政策性銀行立法的特點(diǎn),即立法先行、“一行一法”的立法模式、政策性銀行法既是政策性銀行機(jī)構(gòu)組織法,又是政策性銀行業(yè)務(wù)法,是對(duì)二者的有機(jī)結(jié)合與統(tǒng)一。
　　第四部分作為文章的重點(diǎn),在前三個(gè)部

6、分的基礎(chǔ)上，從五個(gè)方面提出了完善我國(guó)政策性銀行立法的相關(guān)建議。
　　第一個(gè)方面,首先分析了關(guān)于政策性銀行立法模式的兩種意見,一種是制定一部統(tǒng)一的政策性銀行法,各類政策性銀行在政策性銀行法及各自章程的指引下運(yùn)作。另一種是針對(duì)不同類型政策性銀行制定各自單獨(dú)的行政法規(guī),銀行章程是法規(guī)的具體和細(xì)化。文章接著從政策性銀行的自身特點(diǎn)、發(fā)展趨勢(shì)、其他國(guó)家的立法情況出發(fā),探索我國(guó)政策性銀行的立法模式,確立政策性銀行應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法的結(jié)論。
　　

7、第二個(gè)方面,對(duì)我國(guó)政策性銀行法的法律原則進(jìn)行分析,提出我國(guó)政策性銀行立法應(yīng)當(dāng)遵從以下幾個(gè)原則,即政府主導(dǎo)原則、補(bǔ)充性原則和中立原則、自主經(jīng)營(yíng)原則、適度盈利原則、原則性和規(guī)范性相統(tǒng)一原則等。
　　第三個(gè)方面,對(duì)我國(guó)政策性銀行的法律地位提出立法建議。文章首先概述了我國(guó)目前關(guān)于政策性銀行法律地位的相關(guān)理論和法律規(guī)定,其次,對(duì)國(guó)外政策性銀行法律地位相關(guān)規(guī)定做出了簡(jiǎn)要介紹。在對(duì)《韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法》、《日本輸出入銀行法》、《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》

8、以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)規(guī)定政策性銀行為獨(dú)立法人的結(jié)論。文章在對(duì)公、私法人分類以及政策性銀行目的、性質(zhì)、功能進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了政策性銀行應(yīng)當(dāng)屬于公法人的觀點(diǎn)。同時(shí),文章也指出,要確定我國(guó)政策性銀行的法律地位,應(yīng)當(dāng)理順政策性銀行外部關(guān)系,包括理順政策性銀行與政府的關(guān)系、理順政策性銀行與中央銀行的關(guān)系、理順政策性銀行與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。
　　第四個(gè)方面,主要闡述健全政策性銀行的法人結(jié)構(gòu)形式

9、的相關(guān)建議。文章從內(nèi)外兩個(gè)方面構(gòu)筑政策性銀行的法人結(jié)構(gòu)形式。從內(nèi)部機(jī)制來說,主張建立股權(quán)多元化的組織形式。從外部形式來看,主張建立健全多元的、立體結(jié)構(gòu)的政策性銀行體系。同時(shí),在設(shè)立分支機(jī)構(gòu)時(shí),文章以美國(guó)的復(fù)合式機(jī)構(gòu)形式為例,指出應(yīng)當(dāng)注重效率與效益問題。
　　第五個(gè)方面,文章談了建立健全政策性銀行的監(jiān)管機(jī)制問題。文章提出,要加大對(duì)我國(guó)政策性銀行的監(jiān)管,首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范我國(guó)政策性銀行的資金來源,包括財(cái)政專項(xiàng)基金、中央銀行再融資、社保基金、

10、政府擔(dān)保的金融債券等。文章同時(shí)指出,可以賦予某些政策性銀行融通國(guó)際資金的權(quán)利,既有利于吸收利用外資,又有利于按政府意圖控制引導(dǎo)外資使用流向,提高外資使用的宏觀效益。其次,文章提出應(yīng)當(dāng)建立和完善政策性銀行資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,包括建立健全虧損補(bǔ)償機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、優(yōu)化外部環(huán)境運(yùn)行機(jī)制等。
　　文章按照學(xué)術(shù)論文寫作的一般思路,按照提出問題,分析問題,解決問題的方法,通過對(duì)政策性銀行歷史沿革、產(chǎn)生背景及發(fā)展趨勢(shì)的研究,分析了我國(guó)政