我國(guó)行政規(guī)范制定中的問(wèn)題及對(duì)策研究.pdf

1、行政機(jī)關(guān)制定的對(duì)不特定當(dāng)事人發(fā)揮規(guī)范效力的行政規(guī)范，是行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政措施、決定和命令等重要政策的公文載體和行使行政權(quán)力、進(jìn)行行政管理的手段之一，在歷史上曾發(fā)揮了行政管理依據(jù)的作用，在現(xiàn)實(shí)的行政管理中仍被廣泛地應(yīng)用，某種程度上扮演著“準(zhǔn)法律”的角色。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，行政管理事項(xiàng)的日益復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)實(shí)生活的多變性都要求行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)實(shí)做出及時(shí)、必要的響應(yīng)，行政規(guī)范正是適應(yīng)了規(guī)范行政權(quán)力行使、應(yīng)對(duì)社會(huì)快速變遷的需要。但由于我國(guó)理

2、論界對(duì)其研究甚少，實(shí)務(wù)界對(duì)其認(rèn)識(shí)往往也比較感性，造成行政規(guī)范制定過(guò)程中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的問(wèn)題。在某種程度上行政規(guī)范成為“惡法”，不但未能促進(jìn)行政管理的順利開(kāi)展和行政效率的提高，甚至被作為維護(hù)地方、部門(mén)利益甚至個(gè)人利益的手段，背離了行政的公益目的，侵害了公眾的合法權(quán)益。為防止這種權(quán)力失范，針對(duì)易出現(xiàn)問(wèn)題的方面和環(huán)節(jié)，對(duì)行政規(guī)范制定過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的研究，將其納入法治化、制度化的軌道，是我國(guó)行政法治化進(jìn)程中必須解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的緊迫課題。

3、行政規(guī)范的制定與依法行政和公共決策問(wèn)題緊密相關(guān)。本文根據(jù)法學(xué)和管理學(xué)的基本原理，針對(duì)我國(guó)行政規(guī)范制定過(guò)程中存在的某些突出問(wèn)題，從規(guī)范和實(shí)證兩個(gè)角度、程序和實(shí)體兩個(gè)方面進(jìn)行平實(shí)的分析、考察，并對(duì)建構(gòu)和完善行政規(guī)范制度提出了某些構(gòu)想。全文共分三大部分，分別論述了行政規(guī)范的基本理論，我國(guó)行政規(guī)范制定中存在的問(wèn)題及其成因，完善行政規(guī)范制定制度之對(duì)策和建議。希望以初步探討引發(fā)開(kāi)展更多的理論研究，給完善行政規(guī)范制定工作以助力。 第一部分行政

4、規(guī)范的基本理論。沒(méi)有科學(xué)的理論，就沒(méi)有科學(xué)的實(shí)踐，沒(méi)有理論根基的研究只能是空中樓閣。本部分首先從行政規(guī)范的概念著手，梳理和歸納了我國(guó)行政規(guī)范理論和實(shí)務(wù)中對(duì)此概念的論述，從概念應(yīng)具有的外延和內(nèi)涵兩個(gè)方面論證了行政規(guī)范的基本含義，并根據(jù)行政規(guī)范制定主體、與行政法律規(guī)范的關(guān)系及其制定目的幾方面對(duì)該概念予以解釋。其次，為進(jìn)一步準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)其涵義，對(duì)行政規(guī)范的特征進(jìn)行了深入分析，具體歸納了其執(zhí)行性、規(guī)范性、主體廣泛性、效力多層次性、內(nèi)容豐富性、形式多

5、樣性等六個(gè)方面的特征。再次，從法學(xué)和公共政策的角度總結(jié)了行政規(guī)范所具有的指引預(yù)測(cè)功能、利益調(diào)控功能、激勵(lì)約束功能和資源分配功能，從一個(gè)側(cè)面表達(dá)了其存在的必要性和合理性。接著，從秩序行政——管理行政——服務(wù)行政的國(guó)家行政發(fā)展史、我國(guó)政府主導(dǎo)型社會(huì)治理模式和法律本身的局限性入手，進(jìn)一步從理論上論證了行政規(guī)范存在的客觀必然性和必要性。但存在的未必都是合理的，現(xiàn)代政治科學(xué)和公共管理科學(xué)研究及發(fā)達(dá)國(guó)家程序法治的歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)則為完善我國(guó)的行政規(guī)范

6、指出了可行的途徑。 第二部分行政規(guī)范存在問(wèn)題及其成因。筆者根據(jù)自己所做、所見(jiàn)、所聞和所感，從程序和實(shí)體兩方面歸納了行政規(guī)范制定中存在的一些突出問(wèn)題。在程序方面主要表現(xiàn)為幾“亂”：?jiǎn)?dòng)程序亂、論證程序亂、審查程序亂、公布程序亂、存在狀態(tài)亂、制定技術(shù)亂等。而在實(shí)體方面主要表現(xiàn)為利益導(dǎo)向問(wèn)題：制度安排不合理、地方化和部門(mén)化傾向嚴(yán)重、突出方便管理忽視權(quán)利保障、政令不統(tǒng)一等。造成上述問(wèn)題的原因是多方面的，除了我國(guó)組織法不健全、政府職能定位

7、不清、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、公共財(cái)政體制未確立及政績(jī)考評(píng)體系不科學(xué)等體制性問(wèn)題外，在現(xiàn)有體制下不應(yīng)存在的管理理念滯后、制定程序不規(guī)范、制定者素質(zhì)不高、制度建設(shè)不完善等，卻因各種原因現(xiàn)實(shí)存在著，而這種狀況是可以而且應(yīng)該改進(jìn)的，筆者將這些因素概括為尚法理念的缺失、程序意識(shí)淡漠、公共選擇的自然結(jié)果、制度建設(shè)的滯后和有限理性的制約等五個(gè)主要方面。 第三部分完善行政規(guī)范制定制度之對(duì)策和建議。提出問(wèn)題是為了解決問(wèn)題，在第二部分列明問(wèn)題和剖析原因的

8、基礎(chǔ)上，筆者根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)和理論學(xué)習(xí)成果，有針對(duì)性地提出了建構(gòu)完善行政規(guī)范制定制度的設(shè)想。首先確立制定行政規(guī)范的法治、民主和科學(xué)的理念，明確行政規(guī)范應(yīng)具有的基本內(nèi)容和價(jià)值取向，從實(shí)體上保證公平、公正和科學(xué)。其次確立行政規(guī)范制定過(guò)程的正當(dāng)程序和加強(qiáng)制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，在行政規(guī)范制定中應(yīng)按照正當(dāng)程序理念建立健全立項(xiàng)制度、公眾參與及專(zhuān)家論證制度、政府法制機(jī)構(gòu)審查制度、統(tǒng)一公開(kāi)發(fā)布制度、說(shuō)明理由制度、評(píng)價(jià)清理制度等六項(xiàng)基本制度，并就議程控制制度和

9、公眾旁聽(tīng)與新聞報(bào)道制度提出了初步構(gòu)想。完善的制度建設(shè)能夠提高行政規(guī)范制定的質(zhì)量，但不能解決出現(xiàn)的問(wèn)題，而且，前述制度更多的是行政機(jī)關(guān)的自律行為，而權(quán)力的誘惑和人性的弱點(diǎn)時(shí)刻威脅著自律的防線，僅靠?jī)?nèi)部自律是不足的，為鞏固自律效果，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，必須輔之以強(qiáng)大的外部約束力量，這就是本文最后提出的加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范制定工作監(jiān)督，落實(shí)行政決策責(zé)任制的目的。結(jié)合分析我國(guó)目前行政規(guī)范監(jiān)督存在的問(wèn)題，提出了完善立法監(jiān)督、行政層級(jí)監(jiān)督和復(fù)議監(jiān)督、司法監(jiān)督及