中央與地方分權(quán)的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究.pdf

1、中央與地方分權(quán)問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家法律制度中意義極其重大,影響極為深遠(yuǎn),值得深入研究的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題.中央與地方關(guān)系處理得好,分權(quán)比較協(xié)調(diào),國(guó)家就比較繁榮、民主和強(qiáng)大.在中央與地方的關(guān)系中,中央政府是掌握主動(dòng)的一方,也是分權(quán)能否恰當(dāng)?shù)年P(guān)鍵所在.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)由于自身學(xué)科的交叉性,具有廣闊的視野、科學(xué)實(shí)證的方法,對(duì)于中央與地方分權(quán)問(wèn)題具有研究方法的比較優(yōu)勢(shì),主要體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)解釋力和制度構(gòu)建力方面.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)研究法律問(wèn)題,理性

2、選擇是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范式.它是指基于資源稀缺性的前提且在信息不完全的條件下,處于制度約束中的主體追求其利益和效用最大化的行為模式.理性選擇范式下的主體要追求其利益和效用的最大化,而利益(效用)=收益-成本.利益和效用的最大化有兩個(gè)方面的要求:一是收益最大化,二是成本最小化.具體到中央與地方分權(quán)問(wèn)題,就必然要在制度設(shè)計(jì)和安排中追求收益最大化和成本最小化,以實(shí)現(xiàn)中央與地方分權(quán)利益的最大化.單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中的中央政府與地方政府的關(guān)系是委托-

3、-代理關(guān)系,而聯(lián)邦制國(guó)家則不同,其中央政府與地方政府的關(guān)系不是委托--代理關(guān)系.在我國(guó)中央與地方分權(quán)的委托--代理關(guān)系中,主要有4個(gè)主體和兩層委托--代理關(guān)系.這4個(gè)主體分別是全國(guó)人大、中央政府、地方人大和地方政府.兩層委托--代理關(guān)系是指同級(jí)人民代表大會(huì)與政府的委托--代理以及中央政府與地方政府的委托--代理.應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的委托--代理關(guān)系模式,促進(jìn)中央與地方的良性分權(quán).中央政府與地方政府之間的博弈可分為合作博弈和非合作博弈.非合作博

4、弈存在諸多弊病,因此必須構(gòu)建科學(xué)合理的博弈模式,引導(dǎo)政府間的非合作博弈轉(zhuǎn)化為合作博弈. 中國(guó)正處于制度急劇變遷的關(guān)鍵時(shí)期,制度建設(shè)對(duì)于中央與地方分權(quán)是極其重要的.在這一過(guò)程中,調(diào)整分權(quán)關(guān)系的法律制度應(yīng)當(dāng)既要促使分權(quán)交易費(fèi)用最小化,同時(shí)還要最小化公共物品的生產(chǎn)成本,從而提高分權(quán)的效率,實(shí)現(xiàn)分權(quán)的優(yōu)化.必須考慮制度本身的交易費(fèi)用以及守法和違法的成本收益.目前我國(guó)中央與地方分權(quán)制度存在談判費(fèi)用、執(zhí)行費(fèi)用和監(jiān)督費(fèi)用均過(guò)高的問(wèn)題.應(yīng)當(dāng)消除

5、地方政府的尋租空間,加強(qiáng)全國(guó)和地方兩級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用,壓縮中央和地方兩級(jí)政府的機(jī)構(gòu)并裁減其冗員,同時(shí)提高中央政府和地方人大對(duì)地方政府監(jiān)督的效率.當(dāng)前中央與地方分權(quán)的正式制度主要存在供給不足以及配套性和操作性較差等問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法和修法予以解決.非正式制度方面,省級(jí)行政長(zhǎng)官選拔任用過(guò)程中,存在由中央政府確定候選人,最后由地方人大以"選舉"方式認(rèn)可的習(xí)慣.這會(huì)造成地方人大和地方政府委托--代理關(guān)系的扭曲,導(dǎo)致官員唯上不唯民,并阻礙

6、了公民"偏好"真實(shí)順暢地表達(dá),不利于維護(hù)和保障該地方人民的合法利益.應(yīng)當(dāng)依法清理中央對(duì)地方的審批項(xiàng)目,并細(xì)化和強(qiáng)化相關(guān)法律制度,最大限度地降低中央官員尋租的可能性.中央與地方分權(quán)中的外部性,主要是指政府行為的外部性.由于正外部性的施行者得不到補(bǔ)償,會(huì)影響施行者繼續(xù)行為的積極性,因此必須對(duì)其加以激勵(lì)和調(diào)控.應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)相關(guān)法律制度,對(duì)地方政府產(chǎn)生正外部性的行為進(jìn)行激勵(lì)和促進(jìn)；還可以由中央政府直接通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)貼,或者

7、稅收減免,來(lái)鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)正外部性的地方政府行為.治理中央與地方分權(quán)中負(fù)外部性的手段,一是應(yīng)當(dāng)由中央政府主導(dǎo),制定科學(xué)合理的法律制度對(duì)負(fù)外部性的施行者進(jìn)行懲罰,對(duì)受害者實(shí)施補(bǔ)償；二是對(duì)導(dǎo)致負(fù)外部性的市場(chǎng)主體征收稅費(fèi)；三是規(guī)范政府行為,合理確定政府權(quán)力的邊界. 中央與地方的分權(quán)模式必須與國(guó)情相適應(yīng),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的科學(xué)的優(yōu)化.要突破原有的路徑依賴(人治),上升為更高層次的路徑依賴(法治),就應(yīng)當(dāng)建構(gòu)合理的、相對(duì)穩(wěn)定的、高透明度的法律制度來(lái)

8、進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制.必須堅(jiān)持統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合原則,既要確立和維護(hù)中央的權(quán)威,堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又要充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性.必須堅(jiān)持集權(quán)與分權(quán)均衡的原則,尋求合適的均衡點(diǎn),實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配的動(dòng)態(tài)均衡.從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看,這個(gè)均衡點(diǎn)應(yīng)當(dāng)滿足這樣的要求: 分權(quán)的邊際收益等于分權(quán)的邊際成本.質(zhì)而言之,也就是集權(quán)的邊際收益等于集權(quán)的邊際成本.應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分權(quán)模式的透明度原則,分權(quán)模式的設(shè)計(jì)和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)對(duì)公民和各級(jí)政府公開,降低其獲取信息

9、的成本.必須堅(jiān)持效率性原則,使得公共權(quán)力行使的成本最小化,同時(shí)確保公共物品的供給最大化.在優(yōu)化中央與地方分權(quán)模式的制度創(chuàng)新中,要建構(gòu)地方利益的表達(dá)與平衡機(jī)制,完善中央與地方的良性互動(dòng)機(jī)制.財(cái)政權(quán)力是中央與地方分權(quán)體系中的核心內(nèi)容,要在進(jìn)一步明確中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上,以分稅制的改革為突破口對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化.在分權(quán)模式的法律保障方面,必須克服法律規(guī)定過(guò)于原則、疏簡(jiǎn)以及可操作性差等弊端,設(shè)計(jì)更加科學(xué)、明確、詳盡的法律制度來(lái)調(diào)整中央與地方的分權(quán).

10、自治區(qū)自治條例問(wèn)題是我國(guó)中央與地方分權(quán)的一個(gè)典型個(gè)案.我國(guó)5大自治區(qū)至今尚未出臺(tái)各自的自治條例,已經(jīng)起草的一些自治區(qū)自治條例均未獲得通過(guò).自治區(qū)自治條例難于出臺(tái),反映了中央與自治區(qū)分權(quán)模式中存在一定的問(wèn)題.《憲法》第116條和《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定的自治區(qū)自治條例報(bào)批制度,使表決生效權(quán)從民族自治地方的立法權(quán)中剝離出去,影響了自治地方在自治條例立法上的積極性和主動(dòng)性,造成了立法資源的浪費(fèi).在對(duì)自治條例草案進(jìn)行名為"征詢意見(jiàn)"實(shí)為預(yù)