地方政府土地管理權.pdf

1、論文主要圍繞中央政府和地方政府的權限劃分問題展開研究，選取土地管理領域為研究對象，對地方政府具體的土地管理權限進行細致的界定。地方政府及其職能部門主要有以下三方面土地管理權：土地征收權、規(guī)劃編制和執(zhí)行權、土地使用許可權。其中，有的屬于地方政府，有的依法屬于相關職能部門。 土地征收權由中央政府和地方政府共享。劃分中央和地方政府權限的標準是被征收土地的性質和面積。從歷史的角度來看，地方政府的土地征收權限正在被逐步縮減，并且這種權力的

2、行使方式和過程已受到中央政府越來越多、越來越細的控制。 土地利用總體規(guī)劃的編制權屬于地方政府，而審批權則屬于中央政府。地方政府對其轄區(qū)內土地利用的總體安排并沒有絕對的權力。土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制權和審批權都不屬于地方政府。行政法規(guī)將編制權直接授予地方政府職能部門，審批權則授予相應的國務院主管部門。從法律的角度而言，地方政府職能部門行使這些權力的主要依據(jù)是行政法規(guī)或者部門規(guī)章。地方政府對此沒有太多的干涉空間。 土地使用許可

3、權屬于地方，但已越發(fā)部門化。地方投資主管部門、規(guī)劃部門和土地管理部門基于法律和行政法規(guī)的授權分享了這一權力，而它們行使這一權力主要受中央制定的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和行政規(guī)定的規(guī)制，并非由地方政府控制。 地方政府的職能部門盡管是地方政府的組成部門，但由于其職權來源于法律、行政法規(guī)的直接授權，而不是來自于地方政府的授權或者委托，因而其職權行為主要受法律、行政法規(guī)的直接約束。地方政府一方面不能越位代替其職能部門行使職權，另一方面也

4、不能違反法律規(guī)定干涉地方政府土地管理部門行使職權。從這個意義上說，地方政府土地管理部門的職權并不當然等同于地方政府的土地管理權。 但在權力實際運作過程中，地方政府基于所掌控的財權和人事任免權，仍能對其職能部門的行為予以有力的制約。為此，中央進行了一系列改革。這種改革主要集中在人事任免、財政管理和監(jiān)督體制上。在人事任免制度上，建立國土資源部門省級以下垂直管理體制，削弱地方政府對其職能部門的控制力。在財政體制的改革上，規(guī)范了政府財政

5、管理體制，加強了中央對地方的財政控制，削弱了地方政府干涉部門行為的動力。在監(jiān)督體制上，建立了土地督察制度，打破了行政疆域的界限，加強了對地方政府的監(jiān)督。但是，這些改革的效果并不是很理想。 其實，中央和地方政府間博弈的根本原因，在于已經形成的地方利益在現(xiàn)行的制度框架內，尤其在決策程序中還缺乏表達的途徑和機會。地方利益既然不能在決策程序中有效表達，那么就會在執(zhí)行程序中通過各種方式表達出來，從而導致在土地管理領域中央和地方之間的紛紛擾