香港特區(qū)高官問責(zé)制研究.pdf

1、政府高官問責(zé)是公共行政民主化發(fā)展的產(chǎn)物，推行政府問責(zé)是當(dāng)代世界各國行政改革與行政發(fā)展的重要內(nèi)容。綜觀世界各國的情況，雖然政府問責(zé)制構(gòu)建的具體過程各不相同，但所依據(jù)的內(nèi)在邏輯卻是一致的，都沿著“對(duì)誰負(fù)責(zé)”、“對(duì)何事負(fù)責(zé)”、“由誰負(fù)責(zé)”、“如何負(fù)責(zé)”的邏輯主線來構(gòu)架政府問責(zé)的不同模式。香港特別行政區(qū)高官問責(zé)制作為政府問責(zé)制的重要組成部分，進(jìn)一步豐富完善和發(fā)展了行政責(zé)任體系。
　　 香港回歸祖國后，香港特別行政區(qū)作為中華人民共和國中央

2、人民政府管轄下的一個(gè)地方政府，實(shí)行“一國兩制、港人治港”的原則，原來的政治體制維持基本不變、行政架構(gòu)從高官到一般公務(wù)員全部留任，改變的只是由港人間接選舉產(chǎn)生的特區(qū)行政長官取代英國政府派來的港督、特首委任行政會(huì)議取代了港督委任行政局。這種變化，進(jìn)一步加劇了原本存在的立法與行政的矛盾；同時(shí)，也激起了行政架構(gòu)內(nèi)部的矛盾，導(dǎo)致行政架構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的變化，使原本高效率的政府變成了低效率的政府。正是在這樣的社會(huì)背景條件下，2002年7月1日開始正式施行

3、香港高官問責(zé)制。實(shí)行高官問責(zé)的范圍，包括三位司級(jí)局長和合并后的政策局局長。他們各自負(fù)責(zé)由香港特別行政區(qū)行政長官指定的政策范疇，制定、解釋政策，爭(zhēng)取立法會(huì)和市民支特，并會(huì)為其政策成敗向負(fù)責(zé)，香港特別行政區(qū)行政長官在需要時(shí)可終止他們的合約。
　　 本文研究以“一國兩制”為原則、以政府責(zé)任理論為指導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和實(shí)證分析為主要研究方法，以香港高官問責(zé)制度的演變與發(fā)展過程及其適用效果為線索，對(duì)香港高官問責(zé)制度施行所面臨的問題以及未來發(fā)

4、展趨勢(shì)進(jìn)行了深入的研究。論文先從制度建立的背景做說明，探討問責(zé)制度的基本概念與原則，再分析問責(zé)制度的內(nèi)容與特質(zhì)，對(duì)有別于一般民主國家的問責(zé)制度有更清楚的了解。文章還闡述了問責(zé)制度與行政效率的互動(dòng)關(guān)系，研究分析了香港特別行政區(qū)目前問責(zé)制度實(shí)施的成效、存在的問題及其影響因素。
　　 本文的目的在于通過理論和實(shí)踐的論證，探討問責(zé)制度中存在的問題和誤區(qū)。通過運(yùn)用比較研究方法來比較分析不同行政體制下的行政機(jī)關(guān)(英、美和法國)體制改革的經(jīng)驗(yàn)

5、與借鑒，特別是通過不同制度中有關(guān)規(guī)定的比較，提出了改革和完善香港問責(zé)制度的原則與建議。經(jīng)由以上的研究分析，了解問責(zé)制度實(shí)施之后對(duì)香港特別行政區(qū)的行政效率提升的作用，并以此了解香港特別行政區(qū)的公務(wù)員制度的演變與發(fā)展及實(shí)施所受的影響。在此論述的基礎(chǔ)上，文章就目前實(shí)施問責(zé)制度存在的問題及其原因進(jìn)行了分析，并提出了解決問題的對(duì)策方案，包括使各問責(zé)制局長們執(zhí)行審計(jì)職務(wù)時(shí)具有完整依據(jù)、確定評(píng)審準(zhǔn)則、完善監(jiān)察機(jī)制和管理制度以提升這些被問責(zé)高級(jí)行政官員

6、的敬業(yè)水準(zhǔn)和施政績(jī)效。最后，對(duì)香港問責(zé)制度未來發(fā)展的趨勢(shì)進(jìn)行了展望。在香港問責(zé)制度得以完善的制度條件下，可以預(yù)見，香港特別行政區(qū)的行政運(yùn)行機(jī)制更加協(xié)調(diào)、暢順，并發(fā)揮更大的社會(huì)效果，更快捷地響應(yīng)社會(huì)訴求。
　　 本研究成果具有較好的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值，可以在政府績(jī)效行政相關(guān)領(lǐng)域上做出學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)；同時(shí)，也可以對(duì)政府決策者提供若干政策啟示。問責(zé)制在推行的過程中，仍然還有很大的改善空間，必須針對(duì)在推行問責(zé)指過程中的困難因素，積極籌劃改善方案，屬

7、于制度層面部分，應(yīng)該配合制度改革方向，研究相應(yīng)改善措施。筆者希望借助香港問責(zé)制度的改革和完善提高政府行政效率，以順應(yīng)香港社會(huì)長期以來對(duì)政府的訴求，實(shí)現(xiàn)首任香港特別行政區(qū)行政長官董建華先生所提出的提高公務(wù)員的工作效率、精簡(jiǎn)組織架構(gòu)、善用公共行政資源等治港目標(biāo)。
　　 從第一章導(dǎo)論開始，先說明研究的動(dòng)機(jī)、目的、范圍、方法和限制；第二章則是探討殖民地時(shí)代至今的問責(zé)文化孕育，將以1997年做分界點(diǎn)，討論在進(jìn)行改革后制度的變化。第三章將會(huì)

8、討論問責(zé)制的形成及其內(nèi)容。從制度建立的背景先做說明，再探討問責(zé)制度的基本概念與原則，最后分析香港政府問責(zé)制度的內(nèi)容與特質(zhì)，對(duì)有別于一般民主國家的問責(zé)制度有更清楚的了解。最后對(duì)于問責(zé)制度與行政效率的關(guān)系做探討。第四章為探討香港特別行政區(qū)目前問責(zé)制度的概況，討論的內(nèi)容包含目前實(shí)施的情況，問責(zé)制度實(shí)施的成效受哪些因素影響，以及到目前為止問責(zé)制度在實(shí)施上所存在的問題和原因進(jìn)行透視。第五章則針對(duì)香港特別行政區(qū)高官問責(zé)制度的完善范疇，完善香港特別行

9、政區(qū)高官問責(zé)制的社會(huì)需求與條件，借鑒英美公務(wù)員責(zé)任追究的經(jīng)驗(yàn)啟示，論述西方當(dāng)前改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從而提出完善香港特別行政區(qū)高官問責(zé)制的對(duì)策建議。
　　 經(jīng)過以上的研究分析，了解問責(zé)制度實(shí)施之后對(duì)香港特別行政區(qū)的行政效率提升的作用，并以此了解香港特別行政區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)因素及制度實(shí)施所受的影響。這項(xiàng)研究成果可以在政府績(jī)效行政相關(guān)領(lǐng)域上做出學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，同時(shí)也期望對(duì)政府決策者提供若干政策啟示。具體而言，本文在分析研究的基礎(chǔ)上，揭示了

10、香港特別行政區(qū)高官問責(zé)制及其實(shí)施過程中存在的局限性主要有：
　　 一是問責(zé)制推行的過程中，仍然有很大的改善空間，必須針對(duì)困難因素，積極籌劃改善，屬于制度層面部分，應(yīng)該配合制度改革方向，研究相應(yīng)改革措施。二是問責(zé)制及其施行細(xì)則及各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)問責(zé)制的規(guī)范，仍有不盡完備的地方，有待積極修訂；同時(shí)，為了增進(jìn)各界對(duì)這項(xiàng)制度意見的信賴程度，并使部長們執(zhí)行審計(jì)職務(wù)時(shí)具有完整依據(jù)，制訂評(píng)審準(zhǔn)則也是很有必要的。
　　 為此，論文提出了如下

11、建議：一是建立完善的監(jiān)察機(jī)制管理制度是提升施政績(jī)效的必要條件，以提升部長們領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)水準(zhǔn)；二是善用原有公務(wù)員體制的完整性；三是重新思考人民的角色，進(jìn)一步明確問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；四是持續(xù)與深化改革，理順各職能部門之間的關(guān)系，健全政府內(nèi)部上下協(xié)調(diào)機(jī)制，通過調(diào)整職能和職能重組來發(fā)展和優(yōu)化行政組織；五是建立共同價(jià)值及遠(yuǎn)景。
　　 論文從香港公共行政管理的歷史和現(xiàn)實(shí)進(jìn)行回顧和分析，尤其對(duì)某些通過比較是行之有效的、值得保留的制度措施部分，結(jié)合公共行政的

12、理論，提出一些觀點(diǎn)和看法，希望有助于未來香港特別行政區(qū)推行公共行政改革時(shí)能更有效，尤其能保特“香港特色”，改革成為具有特色的香港公共行政制度；那么，香港社會(huì)各方面的良好發(fā)展就會(huì)更加樂觀?！耙粐鴥芍啤本竦呢瀼匾部梢愿鼮閺氐?。
　　 良好的問責(zé)制，需要有良好的制度作為其基礎(chǔ)。問責(zé)制的完善，關(guān)鍵是相關(guān)制度的建立和完善。例如，對(duì)政治家來說，問責(zé)首先是普選的問責(zé)，其次是選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)問責(zé)，然后是面臨司法機(jī)關(guān)的問責(zé)，當(dāng)然作為政治家也會(huì)

13、面臨其黨內(nèi)的問責(zé)，乃至是輿論的問責(zé)。對(duì)政治家的問責(zé)，關(guān)鍵是要完善民主選舉程序、代議制、獨(dú)立的司法制度，以及相關(guān)的黨內(nèi)民主制度，言論自由，新聞自由的制度等。對(duì)于行政官員來說，高層官員往往是政治家，一般的公務(wù)員，則承擔(dān)相關(guān)的行政責(zé)任，法律責(zé)任，以及在有些情況下可能還需要承擔(dān)刑事責(zé)任。行政責(zé)任往往是公務(wù)員制度的范圍，法律責(zé)任則往往是行政訴訟的責(zé)任，刑事責(zé)任，則意味著官員可能瀆職，行賄受賄以及存在其他相關(guān)的犯罪行為。在技術(shù)上明確了責(zé)任的不同標(biāo)準(zhǔn)