“潛瀆職”：選擇性的制度化——對L縣環(huán)保部門不合職責制度履職案例的分析研究.pdf

1、在當前反腐敗的形勢下，行政機關及其工作人員的瀆職行為也越來越受到關注；但是，行政機關及其工作人員中存在的不合職責制度履職、又未被認定為瀆職犯罪的行為，這類現(xiàn)象的大量存在，實實在在影響著政府的行政效率，侵蝕了執(zhí)政機關的公信力，引發(fā)民眾對政府職能部門乃至政府的嚴重不滿。目前這類現(xiàn)象未得到學界的關注，其研究基本是空白。行政機關及其工作人員的職責行為、履職行為，是由相關的職責制度規(guī)定和制約的，因此本研究以“制度—行為”框架為分析、敘述框架；以對

2、 L縣環(huán)保部門調查獲得的資料為個案，將履職行為作為研究對象。首先考察和梳理了我國環(huán)保的相關制度、L縣環(huán)保部門的相關職責制度及具體相關職責工作；進而從制度的職能、功能、目標和內容、權力區(qū)間等方面，考察了發(fā)生的種種不合職責制度履職行為。然后，以制度的視角，從制度因素與非制度因素兩個方面，分析了種種不合職責制度履職行為為什么會發(fā)生，發(fā)現(xiàn)種種不合職責制度履職行為與當前各種制度因素的關聯(lián)性、與現(xiàn)實各種非制度因素的關聯(lián)性。
　　本研究表明：⑴

3、現(xiàn)實中行政機關及其工作人員的職責、履職是有制度規(guī)范的；但現(xiàn)實中，行政機關及其工作人員不一定按職責制度規(guī)范履職；種種不合職責制度履職行為是一種“潛瀆職”，即褻瀆職權但未被追究的行為。⑵“潛瀆職”主要表現(xiàn)為：執(zhí)行制度的程序規(guī)范、不執(zhí)行制度的內容規(guī)范；執(zhí)行與自身利益密切相關的制度、不執(zhí)行與自身利益關聯(lián)較弱的制度。⑶行政機關及其工作人員，在職責制度與財稅制度并存、職責制度與考核制度并存的情況下，由于制度之間的不吻合、矛盾甚至沖突，必然發(fā)生選擇性

4、制度化，即對不同制度的選擇性執(zhí)行與選擇性不執(zhí)行；當環(huán)保行政機關及其工作人員權衡“利弊”之后，選擇了執(zhí)行某項制度、不執(zhí)行職責制度時，種種“潛瀆職”就不可避免發(fā)生了。⑷環(huán)保行政機關及其工作人員在面臨或遭遇權力壓制、保政府政績、人情關系等的情況下，也必然發(fā)生選擇性制度化，即對職責制度的選擇執(zhí)行或選擇不執(zhí)行；當環(huán)保行政機關及其工作人員面臨“壓力”而權衡“利弊”之后，一旦選擇了緩解、釋放壓力、而選擇對職責制度不執(zhí)行時，種種“潛瀆職”也不可避免發(fā)生

5、了。⑸由此，行政機關及其工作人員的種種“潛瀆職”行為或現(xiàn)象，并非是一種直接對抗制度、反對制度的結果；而是行政機關及其工作人員種種“利弊”權衡的原則和基礎上，在行為上發(fā)生選擇性制度化傾向的必然結果。在此基礎上，討論了一些問題，提出進一步的結論：由于程序監(jiān)督的片面化，將追求“程序正當”趨向了“形式主義”；由于制度之間存在“制度選擇空隙”，導致了選擇性制度化發(fā)生；由于“籠子里”的權力存在不作為，“籠子外”的權力又介入干預，這說明目前的“籠子”

6、具有局限性；由于行政自由裁量變自由選擇，使得履職行為出現(xiàn)“僭越空間”；選擇性制度化的實質，是行政機關及其工作人員對自身利益的選擇；當前，潛瀆職成為普遍的“灰色地帶”，是由客觀和主觀方面的“追究難”所導致。綜上所述認為：在社會制度與社會行為的關系中，制度對行為的引導、制約功能不是絕對的、而是有條件的，制度要發(fā)揮引導、制約行為的功能，其重要條件或關鍵條件是：社會制度體系中的各項制度要具有相互吻合性；制度化的過程中，行為者沒有執(zhí)行制度選擇性的