我國進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題研究——基于公共產(chǎn)品供給的視角.pdf

1、20世紀(jì)50年代后期以來，由于受到嚴(yán)格的戶籍管理制度的限制，我國人口流動(dòng)規(guī)模非常有限。隨著改革開放與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，我國逐步邁進(jìn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。自20世紀(jì)80年代以來農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的政策閘門松動(dòng)之后，農(nóng)村勞動(dòng)力外流如潮水之勢奔涌不息。而進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題就是從“民工潮”問題中衍生出的子問題。近年來，它已成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和探討的新熱點(diǎn)。 20世紀(jì)90年代以后，我國的進(jìn)城農(nóng)民工在規(guī)模不

2、斷增長的同時(shí)，結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，最為顯著的結(jié)構(gòu)變化之一就是進(jìn)城農(nóng)民工的“家庭化”趨勢。這些家庭的子女主要是指跟父母進(jìn)入城市的那一部分流動(dòng)子女，因此亦被稱為“流動(dòng)的花朵”。他們都是6—14周歲(或7—15周歲)處于義務(wù)教育階段的有學(xué)習(xí)能力的兒童、少年。隨著進(jìn)城農(nóng)民工子女越來越多地開始在城里居住和上學(xué)，他們把需要解決的農(nóng)村義務(wù)教育問題轉(zhuǎn)移到了城市，形成一個(gè)龐大的需求態(tài)勢，對城市現(xiàn)有的義務(wù)教育供給能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 《國務(wù)院關(guān)

3、于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(國發(fā)[2001]21號(hào))指出，要重視解決進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題，應(yīng)以“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學(xué)為主”，采取多種形式，依法保障進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。但現(xiàn)階段進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給狀況仍不容樂觀。在全國各種不同類型的義務(wù)教育適齡兒童中，進(jìn)城農(nóng)民工子女的失學(xué)和輟學(xué)問題較為嚴(yán)重；同時(shí)，他們還面臨著“超齡”上學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重、義務(wù)教育質(zhì)量低下、學(xué)習(xí)狀況相對較差等問題?？梢?，進(jìn)城農(nóng)民工子女

4、并未公平而有效地享受到流入地城市提供的義務(wù)教育，政府供給職能缺位的現(xiàn)實(shí)狀況成為城市乃至全國在普及義務(wù)教育過程中需要解決的一個(gè)難題。 造成進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給不足的成因是多方面的，目前對進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的研究，主要集中在對事實(shí)的調(diào)查和現(xiàn)狀的描述性分析上，理論性研究相對不足；并且多是從教育學(xué)或社會(huì)學(xué)的角度去分析研究，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析的文章幾乎沒有。而本文在現(xiàn)象分析的基礎(chǔ)上，嘗試從公共產(chǎn)品供給的角度，在制度層面上進(jìn)一步

5、剖析造成進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給不足的根本原因，努力抓住問題的實(shí)質(zhì)，試圖為教育行政機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門乃至立法機(jī)構(gòu)等政府部門相關(guān)政策的制定提供科學(xué)依據(jù)。 首先，本文認(rèn)為我國義務(wù)教育財(cái)政體制的“二元”特征和過度分權(quán)是首要根本原因。將現(xiàn)行義務(wù)教育財(cái)政體制看作是進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題產(chǎn)生的體制障礙這一觀點(diǎn)散見于諸多文獻(xiàn)中，但全面系統(tǒng)地對現(xiàn)行義務(wù)教育財(cái)政體制不適應(yīng)人口流動(dòng)的論述的文章比較少見。本文從我國義務(wù)教育財(cái)政體制的演變過程談起，著

6、重剖析現(xiàn)行“省級統(tǒng)籌”與“縣級管理”并舉的義務(wù)教育財(cái)政體制中尚存的“二元”劣根性。盡管新機(jī)制力爭將義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，但由于過度分權(quán)的特點(diǎn)，不僅未達(dá)到縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育供給差距的效果，還帶來了一系列的負(fù)面影響：一是流入地相對優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源使城市義務(wù)教育供給產(chǎn)生巨大的“擁擠效應(yīng)”；二是財(cái)政過度分權(quán)使流入地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥出現(xiàn)缺口；三是公共財(cái)政“一體化”政策并未突破制度缺陷，無法惠及流入城市的農(nóng)民工子女；四是進(jìn)城農(nóng)民工子女由

7、于學(xué)習(xí)底子薄弱，在學(xué)習(xí)過程中很難適應(yīng)和跟進(jìn)，導(dǎo)致群體升學(xué)率偏低。 其次，在我國二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的背景下，以戶籍人口為統(tǒng)計(jì)口徑的義務(wù)教育撥款方式是不合理的。城市政府從財(cái)政中劃出的經(jīng)費(fèi)專供轄區(qū)內(nèi)擁有戶籍的市民子女接受義務(wù)教育之用，并不包括進(jìn)城農(nóng)民工的子女。致使在貫徹“兩為主”方針的過程中，會(huì)造成流入地政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，由此引發(fā)了流出地不提供轉(zhuǎn)移支付和流入地供給職能缺位之間，流入地義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)加重和進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育的需求增長之

8、間，流入地不同程度的入學(xué)門檻限制和農(nóng)民工有限消費(fèi)能力之間，以及民工子弟學(xué)校的私人產(chǎn)品本質(zhì)和公共產(chǎn)品特性之間的四對主要矛盾。 第三，進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育均衡供給的公共政策制定的缺位和滯后以及執(zhí)行的偏差是進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給不足產(chǎn)生的又一制度根源。近幾年，盡管政府高度關(guān)注和重視進(jìn)城農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題，并出臺(tái)了一系列保障進(jìn)城農(nóng)民工子女公平接受義務(wù)教育的政策法規(guī)，但在政策制定過程中，中央對進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給的政府主

9、體職能規(guī)定滯后和供給的經(jīng)費(fèi)保障職能規(guī)定模糊，無法克服義務(wù)教育財(cái)政體制中各級政府財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不對稱的弊端。這種政策上時(shí)效的滯后性和約束力上過大的“彈性”，導(dǎo)致在政策“再制定”的過程中，地方和中央反復(fù)博弈，出于對自身利益和能力有限的考慮，政策制定程序和內(nèi)容出現(xiàn)不規(guī)范以及執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。此外，目前關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量缺乏一個(gè)精確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，教育管理體制和公共服務(wù)機(jī)制僵化也給政府將進(jìn)城農(nóng)民工子女的管理問題納入公共服務(wù)管理體系帶來困難。

10、 應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到，進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題涉及到城市的管理和秩序，涉及到兒童的義務(wù)教育權(quán)利和機(jī)會(huì)的公平，更涉及到中國社會(huì)特別是城市未來的發(fā)展。如果造成我國進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給不足的主要影響因素?zé)o法得到妥善解決，那么將會(huì)造成嚴(yán)重的后果：導(dǎo)致城市義務(wù)教育供給陷入“效率”與“公平”困境；影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的社會(huì)秩序穩(wěn)定性；引發(fā)教育上的“第二代移民”問題；不利于城市未來人力資本的積聚。因此，有效解決進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給不足的問

11、題是加快現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求，也是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。為此，本文提出一系列有針對性的對策建議： 第一，建立城鄉(xiāng)“一體化”的義務(wù)教育財(cái)政體制。義務(wù)教育是全國性的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由較高級別的政府乃至中央政府來提供?；诹x務(wù)教育提倡供給均衡化的大背景下，每個(gè)義務(wù)教育階段適齡兒童都有接受義務(wù)教育供給的公平權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在城市推行與農(nóng)村相同的義務(wù)教育免費(fèi)制，讓受益范圍同樣覆蓋到流入城市的農(nóng)民工子女。同

12、時(shí)，加大對處境不利地區(qū)和群體義務(wù)教育供給的力度，通過加快貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從根本上解決地區(qū)間義務(wù)教育供給失衡的問題。 第二，加大對流入地的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。政府應(yīng)該根據(jù)公共產(chǎn)品的受益邊界進(jìn)一步在進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育供給的職能上明確責(zé)任。要堅(jiān)持流入地政府對進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育的供給主體責(zé)任，并在充分發(fā)揮中央和省級政府的宏觀調(diào)控作用基礎(chǔ)上，科學(xué)建立各級政府的義務(wù)教育財(cái)政供給成本分擔(dān)機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大中央和省級

13、政府對流入地義務(wù)教育供給的直接轉(zhuǎn)移支付和建立流出地與流入地政府間的義務(wù)教育財(cái)政供給調(diào)節(jié)機(jī)制等。 第三，建立健全進(jìn)城農(nóng)民工子女享有均衡義務(wù)教育供給的保障體系。這部分是本文主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)和可能的貢獻(xiàn)之處。在法律保障方面，要確保進(jìn)城農(nóng)民工子女公平接受義務(wù)教育的憲法權(quán)利，建立健全關(guān)于義務(wù)教育供給均衡化的相關(guān)法律法規(guī)體系，包括教育、稅務(wù)、財(cái)政等方面，將各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的科學(xué)劃分列入法律條文，積極推進(jìn)以法治教。在政策保障方面，要擴(kuò)大義務(wù)教育供

14、給公共選擇的民眾參與性，制定適宜進(jìn)城農(nóng)民工子女公平就學(xué)的政策和學(xué)籍管理政策，保證農(nóng)民工子女在義務(wù)教育的起點(diǎn)、過程及結(jié)果上都享受和城市兒童公平的待遇。在經(jīng)費(fèi)保障方面，對民工子弟學(xué)校給予與公辦學(xué)校相同的公共財(cái)政支持，在加大義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)劃撥力度的同時(shí)，考慮采用“教育券”制度；并且實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育供給籌資渠道的多元化，通過引進(jìn)政府采購制度和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資辦學(xué)等方式，解決進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育充足經(jīng)費(fèi)來源問題。在就學(xué)保障方面，通過加大投資建設(shè)力

15、度、聯(lián)合辦學(xué)以及功能轉(zhuǎn)化等途徑，充分挖掘公辦學(xué)校的潛力，同時(shí)規(guī)范和幫扶民工子弟學(xué)校。 第四，進(jìn)一步完善進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)的服務(wù)與管理體制。一是強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，堅(jiān)持執(zhí)政為民。在轉(zhuǎn)變觀念的同時(shí)，要轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。二是改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。核心在于逐步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度，從而保障人口的合理流動(dòng)。三是改進(jìn)人口管理，納入社區(qū)體系。一方面，把進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入本地區(qū)教育事業(yè)計(jì)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃