資源稅、費及租相協(xié)調(diào)配合的財稅法治邏輯

1、一、問題的提出 一、問題的提出隨著資源稅改革的加速推進，清費立稅逐漸成為改革的重心。礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、水資源費等隨著礦產(chǎn)資源稅的全面開征和水資源稅的試點推進，都面臨被停征的命運?？梢?，無論是礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費的并入資源稅，還是水資源費的費改稅，費與稅的關(guān)系已經(jīng)成為資源稅改革的關(guān)鍵。由此也引發(fā)本文所要討論的重點：一是此類收費能否“并入”和“改為”資源稅，是否兩者之間僅限于費與稅的關(guān)系而與租無涉；二是此類收費怎樣“并入”和

2、“改為”資源稅，當前的財稅改革措施是否符合財稅法治要求；三是此類收費在“并入”和“改為”資源稅后，如何協(xié)調(diào)資源稅、費與租的法律關(guān)系。從邏輯上講，上述收費項目能否“并入”和“改為”資源稅，前提是其與資源稅具有相同的法理基礎(chǔ)或者功能定位，在“并入”和“改為”資源稅后能夠?qū)崿F(xiàn)稅費關(guān)系協(xié)調(diào)。由于不同的財政收入承載著不同的財政職能，并引發(fā)不同的法律規(guī)制，而資源稅費改革不但牽涉費與稅的關(guān)系，還和財稅體制改革息息相關(guān)，更是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵步驟。所以

3、，將其納入財稅法治視角展開研究至關(guān)重要。基于以上考慮，本文即以停征此類收費項目為切入點，通過對其法理基礎(chǔ)的探討，厘清其與資源稅的功能邊界，并審視其背后的財稅法治邏輯，以期能為當前資源稅費改革和今后資源稅的擴圍提供理論支持和實踐指導。二、 二、“并入 并入”和“改為 改為”資源稅的財稅法含義 資源稅的財稅法含義依照國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，征收礦產(chǎn)資源補償費的目的在于保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源

4、的財產(chǎn)權(quán)益。這決定了其肩負的雙重職能，也即在確保國家對礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益實現(xiàn)的同時，促進資源的可持續(xù)發(fā)展。作為一般公共預(yù)算收支中的專項資金，礦產(chǎn)資源補償費在支出上設(shè)立了兩個項級科目，即“礦產(chǎn)資源勘查支出”和“資源保護支出”。針對中外合作開采石油資源所征收的礦區(qū)使用費，一定程度上具有資源補償費的性質(zhì)，是基于國家對石油資源開采權(quán)的讓渡，而對中外合作企業(yè)有償使用國有資源所收取的對價，體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。而按照國務(wù)院《取水許可和

5、水資源費征收管理條例》，水資源費的征收宗旨在于加強水資源管理和保護，促進水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用。由此可見，相較于礦產(chǎn)資源補償費的雙重職能，礦區(qū)使用費和水資源費則呈現(xiàn)出明顯的單項職能。進而，能否“并入”和“改為”資源稅，就需要對資源稅和資源租征收的法理基礎(chǔ)進行探討。（一）資源稅和資源租征收的法理基礎(chǔ)決定了資源稅課征的前提——資源開發(fā)行為，作為市場主體的民事權(quán)利，相對于國家的稅法規(guī)制，具有基礎(chǔ)性和前提性。如果我們將礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使

6、用費和水資源費統(tǒng)一定義為費而取消征收時，必然產(chǎn)生如下缺憾：一方面，導致資源租與資源費的相互替代，進而統(tǒng)一課征資源稅時，面臨資源稅與資源租的相互替代?！稇椃ā返诰艞l將礦產(chǎn)資源立法確立為國家絕對所有，但還存在諸如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂資源屬于集體所有的例外情形，如果取消資源租和資源費的相應(yīng)職能而交由資源稅承擔，極易加重資源稅的功能負擔。另一方面，面臨礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的喪失問題。在財稅實踐中，我們一般將礦區(qū)使用費納入國有資源（資產(chǎn)

7、）有償使用收入科目，而將礦產(chǎn)資源補償費和水資源費作為非稅收入中的專項收入，列在行政事業(yè)性收費名下。這樣處理似乎礦產(chǎn)資源補償費和水資源費與國家所有權(quán)無關(guān)，使其脫離了與國家所有者權(quán)益在法律上的勾連。如果將礦產(chǎn)資源補償費所具有的保障國家所有者權(quán)益的功能取消，就等同于放棄了國家讓渡礦產(chǎn)資源開采權(quán)的對價，勢必導致國家所有者權(quán)益的喪失，也明顯缺乏合法性基礎(chǔ)。所以，從礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費的基本屬性和具體職能看，與其說是資源費，倒不如說是以費的名

8、義履行租的職能，一定程度上具有資源租的本質(zhì)屬性。進而，與其說是將礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費并入資源稅，還不如說是將礦產(chǎn)資源補償費促進資源可持續(xù)發(fā)展的職能并入資源稅，而其保障國家所有者權(quán)益的職能非但不能并入資源稅，還應(yīng)繼續(xù)保留或者并入資源租的實現(xiàn)機制之中。而對于水資源費，由于其只具有保障資源的可持續(xù)發(fā)展職能，與資源稅的基本職能具有高度契合性，通過費改稅形式更能體現(xiàn)稅收在節(jié)約資源、保護環(huán)境基本國策實施中的法定性、權(quán)威性，理應(yīng)界定為“改為”。

9、如果僅僅聚焦于稅而忽略了費與租的配合，將國家政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)利、市場機制與國家規(guī)制相互替代，不但有損國家所有者權(quán)益的實現(xiàn)，而且不利于資源開發(fā)的可持續(xù)性，易導致實踐中出現(xiàn)“企業(yè)獲益大，國家收益少，生態(tài)污染重”的局面，以及“先因資源富集而興”“后因資源枯竭而廢”的困局。三、資源稅、費、租協(xié)調(diào)配合的財稅法本質(zhì) 三、資源稅、費、租協(xié)調(diào)配合的財稅法本質(zhì)《憲法》第九條通過顯性條款對礦產(chǎn)、水等自然資源的國家所有權(quán)進行界定，并通過《水法》等一系列法律法