基于治理能力提升的城管績(jī)效考核：一個(gè)層次分析法應(yīng)用?

1、一、問題的提出黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型首先體現(xiàn)為地方政府執(zhí)政價(jià)值層面的轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理的本質(zhì)是地位平等的多元主體在其自愿基礎(chǔ)上的一種有效合作，從而形成一種良性和有效率的互動(dòng)[1]。中國(guó)特色的城市治理，地方政府依然占據(jù)主導(dǎo)作用，但是政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。城市政府的角色不在于操控一切，而在于設(shè)計(jì)理性的制度，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和社會(huì)格局。

2、有序、規(guī)范的制度是良好城市的生成機(jī)制路徑，正如斯科特所說，通過訴諸理性使城市具有效率、秩序和美感[2]。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理格局中，城管部門成為政府維護(hù)有序、規(guī)范城市管理秩序的執(zhí)行部門，其對(duì)公用設(shè)施管理、市容環(huán)境管理及執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)城市治理法治和良治的關(guān)鍵。然而，事實(shí)上，城市秩序的理性維護(hù)卻讓城管部門在履職中困境重重：城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法等負(fù)面新聞使城管形象跌入谷底，城管執(zhí)法發(fā)生惡性沖突時(shí)，公眾一邊倒

3、地認(rèn)為城管欺壓弱勢(shì)群體，使城管部門執(zhí)法如履薄冰[3]；城市治理系統(tǒng)智能化等智慧城市建設(shè)不斷挑戰(zhàn)城管部門管理能力。理順城管部門、社會(huì)組織和民眾之間的關(guān)系亟待解決。黨的十八屆四中全會(huì)提出“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。在黨的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，除了城管部門系統(tǒng)外部自上而下理順城管執(zhí)法體制，理清城管執(zhí)法和管理職責(zé)邊界外，內(nèi)部提升城管精細(xì)化管理水平、提升城管人員治理能力同樣刻不容緩?？?jī)效考核工具則成為加強(qiáng)城管內(nèi)部

4、管理，提升治理能力的突破口，它不僅可以作為戰(zhàn)略工具，讓城管部門行政行為指向戰(zhàn)略，更可以通過指標(biāo)的硬性考核使城管部門在平衡的績(jī)效導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)治理能力的全面提升，維護(hù)城市的理性規(guī)范制度，推進(jìn)城市的精細(xì)化治理。在學(xué)術(shù)界，宏觀層面上城市治理及治理能力提升的研究成果豐碩[4-5]。但是如何提升城管部門精細(xì)化管理水平，并可以直接指導(dǎo)城管實(shí)踐的實(shí)證研究成果目前較薄弱。碎片化的研究成果難以支撐城管部門提升治理能力管理實(shí)踐的學(xué)術(shù)指導(dǎo)。本研究試圖彌補(bǔ)這項(xiàng)不足

5、，通過運(yùn)用層次分析法、專家預(yù)測(cè)法等科學(xué)量化方法對(duì) C 市城管局績(jī)效考核指標(biāo)模型進(jìn)行創(chuàng)新，探索性地構(gòu)建提升城管治理能力的績(jī)效考核指標(biāo)模型，為我國(guó)地方政府城市治理內(nèi)部精細(xì)化管理提供前瞻性的研究成果。二、文獻(xiàn)回顧（一）城管局城市秩序維護(hù)與優(yōu)質(zhì)服務(wù)輸出的職能定位現(xiàn)代化治理能力是指治理主體特別是政府在治理活動(dòng)中所顯示出來的能力或者稱之為勝任力，體現(xiàn)出政府治理國(guó)家并輸出優(yōu)秀績(jī)效的能力。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，社會(huì)治理能力成為考驗(yàn)政府的現(xiàn)代化治理能力的另一個(gè)

6、挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)城市治理在市場(chǎng)化、全球化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的背景下，在完善城市公共性治理體系的同時(shí)，正努力建構(gòu)共同體化的治理體系，讓城市真正成為人們能夠表達(dá)交流、合作共治、共建與共享的現(xiàn)代生活共同體[6]。城市治理法律法規(guī)及規(guī)章制度作為一種合法性秩序，是城市現(xiàn)代生活共同體的剛性規(guī)制，是建立在這樣一個(gè)基礎(chǔ)之上的：“秩序至少對(duì)一部分行動(dòng)者來說，是具有示范性或約束性的，因而具有相應(yīng)的有效性”，此外，平均地遵守規(guī)范的行為則主要通過一個(gè)“戒尺”的外

7、部制裁保障合法性秩序[7]。城管部門則承擔(dān)起城市秩序維護(hù)的理性角色。建，在技術(shù)層面上為城管部門充當(dāng)城市理性秩序的維護(hù)者，成為一個(gè)好的城市“戒尺”，為城市管理的精細(xì)化管理提供實(shí)踐指導(dǎo)。三、研究設(shè)計(jì)（一）案例的選擇本研究之所以選擇 C 市城管局績(jī)效考核管理作為案例，是基于以下幾個(gè)原因：第一，2016年，根據(jù)中央及省委部署，C 市被選為城市執(zhí)法體制改革試點(diǎn)示范城市，全面啟動(dòng)城市管理執(zhí)法體制及其他各項(xiàng)改革。第二，C 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直位于安徽省前列

8、，良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)讓老百姓更加關(guān)注生活品質(zhì)的提升，城市治理的需求壓力及重要性不斷突顯。第三，C 市屬于三四線城市，其城管績(jī)效考核創(chuàng)新成果對(duì)于我國(guó)規(guī)模不大的城市具有很好的推廣性與普適性。（二）研究方法在對(duì)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行模型構(gòu)建的研究成果中，層次分析法成為學(xué)者們較為認(rèn)可并普遍運(yùn)用的研究方法。層次分析法是由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家 T.L.Saaty 于 20 世紀(jì) 70 年代提出的一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法。它是一種將決策者對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的

9、決策思維過程模型化、數(shù)量化的方法。首先將問題分解成若干層次和若干元素，再對(duì)這些元素進(jìn)行兩兩比較并做排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重[22]。本研究擬運(yùn)用層次分析法對(duì)案例的考核指標(biāo)模型進(jìn)行修正。（三）研究步驟本研究以提升城管部門治理能力為核心，構(gòu)建城管績(jī)效考核模型，試圖解決城管部門行政行為中“干什么”和“怎么干”兩個(gè)問題。第一步是依據(jù)城管部門工作目標(biāo)，確定城管績(jī)效考核指標(biāo)范圍，解決“干什么”的問題；第二步是確定各項(xiàng)指標(biāo)在模型中的重要性，計(jì)算

10、城管治理績(jī)效考核指標(biāo)權(quán)重，解決“怎么干”的問題。四、城管績(jī)效考核指標(biāo)模型構(gòu)建（一）模型的初步構(gòu)建在解決“干什么”的問題上，模型指標(biāo)的初步構(gòu)建應(yīng)用專家預(yù)測(cè)法（或稱德爾菲法）。一是成立專家組。本研究邀請(qǐng)了三位高校專業(yè)從事政府績(jī)效管理研究的學(xué)者和十位 C 市城管局中高層領(lǐng)導(dǎo)組成專家組，專家組成員均從事城市管理工作或?qū)W術(shù)研究十年以上，有豐富的城市管理績(jī)效考核工作經(jīng)歷或理論經(jīng)驗(yàn)。請(qǐng)專家們提前閱讀 C 市城管部門 2014—2016 年的業(yè)績(jī)考核等

11、相關(guān)文件。二是請(qǐng)專家組根據(jù)《2016 年 C 市市直單位目標(biāo)績(jī)效考核辦法》等相關(guān)文件，按照黨的十九大戰(zhàn)略思想與黨的十八屆四中全會(huì)執(zhí)行意見，結(jié)合 C 市城市管理目前工作實(shí)際與未來發(fā)展趨勢(shì)，確定 C 市 2016 年度的重點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)目標(biāo)內(nèi)容（量化指標(biāo)）等，形成 2017 年 C 市城管局工作總目標(biāo)，作為模型的戰(zhàn)略目標(biāo)。三是對(duì)專家組以“影響 C 市城管部門績(jī)效考核要素有哪些”“如何在考核中提升城管的治理能力”為開放式問題進(jìn)行深度訪談