公共管理理論歷史演變

1、第二章 公共管理的歷史演變,,講義結構,公共管理的歷史演變,,歷史上的公共管理,傳統(tǒng)的公共管理,新公共管理,,,,,,中國古代的公共管理,西方歷史上的公共管理,產(chǎn)生的社會背景,形成發(fā)展,要點和內(nèi)容,實踐發(fā)展,評價及借鑒,,早期研究時期,兩次世界大戰(zhàn)期間,第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期,20世紀60年代至70年代,第一節(jié) 歷史上的公共管理,一、中國歷史上的公共管理1.封建社會臣民意識與私民意識的養(yǎng)成2.封建社會建立管理主體

2、倫理道德意識的渠道3.中國古代社會價值觀中現(xiàn)代公共管理思想萌芽4.中國古代形成的完整行政管理體制二、西方早期歷史上的公共管理1.英國早期歷史上的公共管理2.美國早期歷史上的公共管理3.西方早期公共管理的不足,一、我國古代的公共管理,１、封建社會臣民意識與私民意識的養(yǎng)成（1）在中國數(shù)千年濃厚的封建政治文化背景下，肇始于“家天下”的政權組織形式，成為了缺乏規(guī)則意識和契約意識的官本位現(xiàn)象的濫觴，如《詩經(jīng)》中說“普天之下，莫非王

3、土；率土之濱，莫非王臣” ，把整個天下的人和物作為了君王的私有財產(chǎn)。（2）不斷孕化成森嚴等級制度的“三綱五?！弊鳛槿藗儚墓采鐣聞展芾淼饺粘Ｉ畹母緶蕜t，最終導致了“天下奉一人”的愚忠愚孝的政治倫理規(guī)則痼疾。同時，封建統(tǒng)治者有選擇性地推崇“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言” 等儒家思想，營造了以家長制為中心的幾千年的倫理規(guī)范。,（3）中國人在此倫理規(guī)范下養(yǎng)成了表現(xiàn)等級制度的“私民” 意識，廣大人民大眾是被排除在作為公共管理

4、主體之外的，在人民剝削壓榨的基礎上形成了關心民眾也僅是出于統(tǒng)治者的“圣德”、“恩寵”等。,“私民”,正如現(xiàn)代學者俞可平指出，公民參與對于政治發(fā)展而言，意義極為重大。而中國數(shù)千年傳統(tǒng)最為缺乏的無疑就是“公民參與”的意識，于是逐漸養(yǎng)成了各自為政的私民心態(tài)。,梁啟超在《國民淺訓》中說：“我國人……一涉公字，其事立敗?！譄o不斬伐，公路無不蕪梗，公田無不侵占，公園無不毀壞。有一公物于此，在西人則以為此物我固有一份也，乃擁護而保全之，使我能長

5、享此份。在中國人則以為此物我固有一份也，乃急取我一份所有者割歸獨享，又乘他人之不覺或無力抵抗，則并他人之一份所有而篡取之?！?,（4）當然歷史傳統(tǒng)中也不乏一些諸如“天下大同”、“天下為公”、“民胞物與”等先進思想，卻也是以維護封建專制統(tǒng)治基礎為前提，或是囿于自身階級局限性并沒有形成徹底的革命思想體系。,2、封建社會建立管理主體倫理道德意識的渠道（1）“五倫八德”是建立管理主體道德意識的基本渠道“五倫”：父子有親，夫婦有別，長幼有序，

6、君臣有義，朋友有信；“八德”則是指自宋代形成的“孝，悌，忠，信，禮，義，廉，恥“五倫”與“八德”體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化下中國人的基本道德觀。中國古代國家公共管理主體的道德意識絕大部分也是從“五倫”、“八德”中衍化出來的。梁啟超在《新民說》“論公德”一節(jié)中就曾批評中國傳統(tǒng)的“五倫”大多為私德，其三德純屬家族倫理，朋友和君臣二倫僅為不完全的社會倫理。他說：“凡人對于社會之義務，決不徒在相知之朋友而已。即已絕跡不與人交者，仍于社會上有不可不盡之

7、責任。然而，“五倫八德”也明顯包含了傳統(tǒng)社會中從國家、社會到家庭、個人的倫理規(guī)范，形成了一套“修身、齊家、治國、平天下”的體系，以及“推恩足以保四?！钡摹盀樘斓亓⑿?、為生民立命、為往圣繼絕學、為萬世開太平”的“大公”思想。,（2）儒家崇尚的“家族思想”和“家國一體”觀念所表現(xiàn)出來的統(tǒng)一意識和整體意識。整個社會中的個體及其權利依附、淹沒于群體中，呈現(xiàn)出一種虛無狀態(tài)?？鬃拥摹笆?、賢、君子、小人”是對人的等級差別的分類；孟子認為，人是一

8、個類，離開了“類”的個體是不存在的；荀子提出了“明分使群”的思想，人為人是群體的人。在儒家的“家族思想”和“家國一體”觀念影響下，歷史上管理主體的倫理道德意識中沒有鮮明個體的概念，個體在這樣的倫理道德集體意識中就是應該被消解于群體或社會中的?！凹易逅枷搿焙汀凹覈惑w”的觀念經(jīng)常是與某種理想的心態(tài)聯(lián)系在一起的，很少涉及到人的實際行為或者社會范式?！肮病鳖I域的含義又相當模糊，基本上沒有特定的場域，國家或者政府是“公共”用得最多的代名

9、詞?！凹易逅枷搿焙汀凹覈惑w”觀根植于歷史上的公共管理倫理制度中，使得歷史上中國公共管理倫理制度本身就帶有缺乏領域性的特點。,3．中國古代社會價值觀中現(xiàn)代公共管理思想的萌芽希望具有普遍關懷和強烈規(guī)范色彩思想的公共倫理思想在中國戰(zhàn)國中晚期就已出現(xiàn)。“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)?！浩洳怀鲇谏硪?，不必為己?！薄抖Y記·禮運》

10、中希望人人都要有普遍關懷的思想，照顧他人家庭，為他人出財出力。這樣的社會價值觀中萌芽出了具有強烈規(guī)范色彩的普遍范疇的關懷思想。但其中“公”與“私”是處在尖銳對立當中的，在具有強烈規(guī)范色彩的普遍關懷的道德內(nèi)涵的映照下，個人利益、個人意愿無論如何理解，正當性都很低，是應當壓抑和去除的事物。,《韓非子·八說》里說道：“博習辯智如孔、墨，孔、墨不耕耨，則國何得焉？修孝寡欲如曾、史不戰(zhàn)攻，則國何利焉？匹夫有私便，人主有公利。不作而養(yǎng)足，

11、不仕而明顯，此私便也。息文學而明法度，塞私便而一功勞，此公利也。”韓非子認為博學孝道可能是妨礙“公利”的“私便”。其中彰顯出來的法家公共倫理思想，具有濃厚的普遍主義的色彩。不只官吏，連人民都應該犧牲所有的“個人利益和個人意愿”。韓非子思想中，明顯的是以公共為善，以個人利益、個人愿望為惡。希望具有普遍關懷和強烈規(guī)范色彩思想的公共倫理思想的萌芽，對中國人的心靈產(chǎn)生了鋪天蓋地式的影響，近乎根深蒂固地藏在中國人的內(nèi)心當中。近現(xiàn)代中國公共管理制度

12、的道德理想的一個重要部分就是把“公共管理主體”當中的“個人意愿”排除，個人的存在幾乎變成道德理念的化身。公共利益高于個體利益、少數(shù)人的利益服從于多數(shù)人的利益的民主，注定是空洞而不能長久的。具有悠久的公共倫理文化，中國公共倫理文化它注重精神生活，注重個人的自我價值的充分體現(xiàn)，同時，歷史中的中國公共倫理文化更強調(diào)禮樂教化。,4.中國古代形成的完整行政管理體制中國的歷史和文化傳統(tǒng)沒有衍生出平等、民主的思想，忽視了對政治權力來源和歸屬的

13、探察，但形成了完整的行政管理體制。這是中國的封建制歷2000年不衰的原因之一。行政機構設置（以清朝為例）（1）內(nèi)閣（相當于國務院）：內(nèi)閣的首輔大學士以及協(xié)辦大學士都被稱為中堂，即宰相的別稱，但實權則由軍機處掌握，在軍機處任職的官員稱為軍機大臣，統(tǒng)稱大軍機，軍機大臣的僚屬稱為軍機章京，又稱小軍機?！具@些宰相相當于政治局常委】。,（4）行憲機構： 清朝沿襲明代設監(jiān)察院【中紀委】，左都御史、左副都御史為監(jiān)察院長官，右都御史、右副都御史則

14、為總督、巡撫的加銜。 （5）地方行政： 清沿襲明制，大致分省、府、縣三級。總督、巡撫為掌握行政、軍事、監(jiān)察大權的高級地方官員【省委書記】，布政【省長】、按察【政法委書記】兩使為督、撫的屬官。與督、撫平行的有駐防將軍【省軍區(qū)司令】和提督學政。省以下有道【地委】的設置，道為監(jiān)察區(qū)性質(zhì)，不算正式行政區(qū)。道主要有分守道和分巡道兩種，兼兵備銜，另有一些不屬布政、按察二司的道，如海關道、管河道、督糧道、鹽法道等。省以下為府，設知府【市委

15、書記】、同知、通判等官，與府平行的有直隸廳，設同知、通判。府以下為縣，設知縣【縣委書記】、縣丞、主簿等官，與縣平行的為散廳，設置同直隸廳。在少數(shù)民族地區(qū)則設專門機構管理，即土司。,（2）中央行政機構： 清朝沿襲明朝傳統(tǒng)，設六部（吏、戶、禮、兵、刑、工），各部長官（管部的大學士及尚書、侍郎等）稱堂官?！居捎诓勘容^少，所以這些堂官相當于副總理兼部長】。部下屬各司的郎中、員外郎、主事以及主事一下的七品小京官稱為司官。 在六部之外和六部并立的

16、中央行政機構有：大理寺、太常寺、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺、國子監(jiān)、欽天監(jiān)、翰林院、太醫(yī)院、理藩院、宗人府、詹事府、內(nèi)務府?！鞠喈斉c中央的直屬機構】。 （3）軍事系統(tǒng)：清朝軍隊主要分八旗和綠營兩個系統(tǒng)。八旗又分京營和駐防兩部分，京營中侍衛(wèi)皇帝的稱為親軍【北京衛(wèi)戍區(qū)】，由侍衛(wèi)處（領侍衛(wèi)府）領侍衛(wèi)內(nèi)大臣和御前大臣分掌，而御前大臣持掌乾清門侍衛(wèi)和皇帝出行隨扈【中央警備團】，權位尤重。其他守衛(wèi)京師的有驍騎營、前鋒營、護軍營、步兵營、健銳營、火器營

17、、神機營、虎槍營、善撲營等。驍騎營由八旗都統(tǒng)直轄；前鋒營、護軍營、步兵營各設統(tǒng)領管轄；健銳營、火器營、神機營由于都是特種兵，設掌印總統(tǒng)大臣或管理大臣管轄；虎槍營專任扈從、圍獵等，設總統(tǒng)管轄；善撲營則專門練習摔角。,補充：建國以來國家公務管理主體系統(tǒng)的民主和人文精神熏陶的缺失新中國建立之初到改革開放前，在傳統(tǒng)理想模式影響下，奉行的是大而全的無產(chǎn)階級世界觀和以集體主義為核心的社會主義價值觀為基本的倫理制度。國家公共管理倫理的基本內(nèi)容就是：

18、毫不利己、專門利人、大公無私，把個人的一切全部交給黨和國家，為了國家的利益，可以舍棄一切，沒有個人的點滴私利。表現(xiàn)為自“五?四”以來出于革命斗爭需要對于傳統(tǒng)文化矯枉過正的批判與決裂，尤其是“文化大革命”的十年浩劫，幾乎使數(shù)千年傳統(tǒng)思想中有助于建立良好公共管理倫理化體系的精髓喪失殆盡。改革開放后，中國又忙于脫貧致富，對于基本的公民意識培育也只是口號似的為多，缺乏系統(tǒng)性；在公共管理的倫理制度培育上整個社會更是過多的偏重“應試教育”。,二、西

19、方歷史的公共管理,1、英國的公共管理——受到限制的權力英國的君主制不同于我國的帝制。國王≠皇帝。作為封主的國王和作為封臣的大貴族之間不是一種單向的主從關系，而是一種建立在相互依存基礎上的契約關系，盡管二者不是平等的。封主和封臣分別享有某些確定無疑的權利，同時又分別負有某些確定無疑的義務。這些權利和義務往往不見于成文法律，只存在與習俗之中，但為雙方所熟知，具有充分法律效力。如果其中一方要求習俗規(guī)定之外的權利，或拒不履行自己的義務，則被

20、視為違法行為，對方有權以解除契約關系相對抗。大公爵（大公），公爵，侯爵，伯爵，子爵，男爵，準男爵，勛爵等，其中男爵是最低級別的世襲爵位，而下面一直到最下層的騎士，是不世襲的。假如國王的要求超出了習慣規(guī)定，貴族有權拒絕。1197年，理查德一世要求男爵們提供300名騎士遠征法國時，曾遭到堅決拒絕，理查德怒斥道：“誰若不去，誰就上絞刑架。男爵們斬釘截鐵地反駁道：”我們既不去法國，也不上絞刑架！,行政制度的發(fā)展不僅是一個與封建世俗勢力爭奪權

21、力及利益的過程，也是一個與教會勢力爭奪權力與利益的過程。前者可稱為封建私法權力的"公法化"，后者則可稱為政治力量的世俗化。教會是西歐各國不容忽視的政治實體，它在各國從中央到地方的事務中都發(fā)揮著重要的作用。從12世紀開始，西歐各國王權不斷削弱和限制教會的力量。這種斗爭的直接后果是教會只能在其有限的范圍內(nèi)行使權力。中央政府與教會做斗爭的重要武器是那些來自下層的地方世俗小官員，他們到地方上代理國王行使權力，干預教會事務，限

22、制教會權力，使王權大伸。以至像圖盧茲大主教那樣的封建主必須尋求皇家樞密院的干預來保護其教會的基本權利。不僅如此，人們對世俗政府的觀念已經(jīng)有了改變，人們選擇國王的政府而不是教會作為服役的對象，更有甚者，許多宗教人士也來到國王的世俗政府，而將其教會的義務拋諸腦后兩個重大事件：大憲章（magna carta），1215光榮革命（Glorious Revolution），1688,2、美國的公共管理建國時的政治智慧。閱讀材料：《在辯論

23、中選擇憲法規(guī)則》政治制度的基本原則。A.共和主義原則、代議原則、憲政原則B.主權在民原則、人權原則，政府的正當權利來自于被統(tǒng)治者的同意C.保護私有財產(chǎn)、自由契約原則D.制衡原則E.對公民權利的保護：私有財產(chǎn)權、生命和人身自由權信仰自由和表達自由，言論和出版自由構成了“幾乎所有其他自由的源泉。”“對真理最好的檢驗，是思想在市場競爭中自己被人們接受的力量”F.擁有武器的權利,從殖民時代到1860年的美國內(nèi)戰(zhàn)前，美國基本遵從亞

24、當·斯密的放任市場理念，反對大政府，政府對市場干預有限。漢密爾頓任財長時勉強通過了鼓勵和保護民族工業(yè)的報告(Report on the Encouragement and Protection of Manufacturers in 1791)，政府支持了少量建設項目，但對鐵路和銀行有所有權的現(xiàn)象很普遍。在19世紀30年代末，一些公司經(jīng)營不善，使政府必須用稅收來為這些公私合營的公司付債，激起公憤，不得不將其私有化。同時，一些著

25、名的司法案例開始強調(diào)公民個人權利和公共利益不受政治決策、企業(yè)的商業(yè)利益或金錢力量的侵犯，開始創(chuàng)建個人和公共利益的空間，樹立司法尊嚴。比如，在達爾茂斯學院對伍德案中，法院判州政府不得將屬于學校的記錄和標志回收，因為學校的憲章認定了他們歸屬學校。在著名的查理士河大橋與華倫布里奇橋（Charles River Bridge v Warren Bridge，1837）一案中，私營的查里斯公司基于原來與政府的合同，要麻州立法機構禁止華倫公司再建

26、新橋，影響他們贏利。而最高法院則判定任何立法都不得以犧牲現(xiàn)有的公共利益為代價，此案例建立了在牽涉到公眾的經(jīng)濟活動中公共利益（社區(qū)利益）優(yōu)先的原則,3、西方早期公共管理的不足貧富差距權利的不足效率低下行政體制的落后、恩賜制、政黨分肥制,,,第二節(jié) 傳統(tǒng)的公共管理,一、公共行政學產(chǎn)生的歷史條件和社會背景二、早期研究時期 （19世紀末—20世紀初）三、 兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917-1945)四、第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期的研

27、究(1946-1959)五、 20世紀60年代至70年代的研究,一、 公共行政學產(chǎn)生的歷史條件和社會背景產(chǎn)生年代：19世紀末20世紀初產(chǎn)生的歷史背景和社會條件：（1）“行政國家”的出現(xiàn).（2）“文官制度”改革運動的發(fā)展.（3）多種學科的形成和發(fā)展；“特別是管理學的產(chǎn)生和發(fā)展為公共行政學從政治學中分離出來創(chuàng)造了條件。”（4）專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。,二、早期研究時期 （19世紀末—20世紀初） （一）政治-行政二

28、分法的提出伍德羅.威爾遜的思想：發(fā)表的論文與地位（一般認為是行政學的奠基者與鼻祖）?！缎姓W研究》（1887年）;””學科美國化”的思想；“執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法要困難得多?！保徽涡姓炙枷胝问窃凇爸卮蠖?guī)в衅毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，是政治家的特殊活動范圍；行政管理則是“國家在個別和細微事項方面的活動，是技術性職員的事情”。行政效率為最高準則的思想。弗蘭克.J.古德諾的思想：《政治與行政》（1900）；政治行政二分

29、的論證。政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行；職能與機構的關系：“把兩種職能分派給兩個分離的機構形式是不可能的。表達國家意志或制定法律的機關必須對執(zhí)行這種國家意志或法律的機關進行某種控制?！?（二） 傳統(tǒng)的管理理論的推動作用弗雷德里克·W·泰羅的思想：《科學管理原理》（1911），泰羅是科學管理理論的創(chuàng)始人，其思想主要體現(xiàn)在其著作《科學管理原理》當中，主要包括工時與動作研究、作業(yè)分解法，提高工作效率的途徑及其

30、評論以及從“作業(yè)分解法”到“行政目標分解法?！焙嗬?#183;法約爾的思想：代表作:工業(yè)管理與一般管理(1916);六類活動與五類行政管理職能;最經(jīng)常運用的14條行政管理原則;“我所講的‘行政管理’一詞的意義，包括各種規(guī)模和類型的、各種形式和目的的企業(yè)?！藗儾辉偈敲鎸追N行政管理學，而是一種。它同樣應用于公私事務?！?三、兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917-1945)公共行政學的思想理論雖然源遠流長，但直到19世紀末才出現(xiàn)將其作

31、為一個獨立的專業(yè)領域的主張。公共行政學誕生的標志：D.懷特和W.F.威洛比[美]兩本教科書的問世：《公共行政學研究導論》（1926）和《行政學原理》（1927）,（一）公共行政學的誕生時期馬克斯·韋伯[德]的思想：主要著作與地位:“社會學之父”；《社會組織與經(jīng)濟組織理論》(1922)；韋伯的官僚組織理論是傳統(tǒng)管理論中最有影響、最有代表性的理論之一。?（1）“傳統(tǒng)的”權力，它是以古老的傳統(tǒng)神圣不可侵犯的信念以及對其下屬行

32、使權力的人的地位的合法性為基礎的；（2）“神授的”權力，它是以“對個人的明確而特殊的尊嚴、英雄主義或典范的品格的信仰”為基礎的。 （3）合理且合法的權力，它是以“法律”或者“升上掌權地位的那些人……發(fā)布命令的權利”為基礎的；合理且合法的權力才是官僚集權組織的基礎的原因:對權力與權威的區(qū)分（他認為，權力是無視人們的反對，強制人們服從的能力；而權威則意味著人們在接受命令時是出于自愿。）,D·懷特[美]的思想(32-33)《

33、公共行政學研究導論》(1926)被公認為是第一本公共行政學的教科書；公共行政管理普遍原則的四種假設：行政是一個單獨的過程，無論從哪一級行政的角度看，其基本特性是大致相同的；行政研究應當建立在管理的基礎上，而不應當建立在法律基礎上；行政有一門藝術轉變?yōu)橐婚T科學的趨勢日益具有重要意義。行政已經(jīng)成為而且將繼續(xù)是現(xiàn)代政府的中心問題。W.F.威洛比[美]的思想：《行政學原理》(1927);中指出公共行政學帶有普遍性，可以運用于所有政府部門。此

34、外，“預算可以及時用于公開表明過去的工作，現(xiàn)在的條件和未來的目標，準確地分配責任并提供各種進行控制的手段”。他主張，預算不僅可作為保證行政效率和經(jīng)濟效益的手段，而且可做為加強立法行為和行政行為聯(lián)系的手段。,（二）傳統(tǒng)管理理論的繼續(xù)發(fā)展與轉折瑪麗?帕克?福萊待（Mary Parker Follett）在其主要著作《創(chuàng)造性的經(jīng)驗》一書中集中注意于行政管理中沖突的研究并提出三種處理沖突的方法：一方獲勝并支配另一方；順應和妥協(xié)；通過尋找共同

35、點“相互結合”。福萊特還對權力和權威的區(qū)別進行了研究，認為權威更多地是與個人的專門知識有關，而不是同等級制的組織結構中正式委托權力相關。她認為，人是怨恨受管制的，越管制就越可能出現(xiàn)一種跟管制相對立的模式；把權威轉向知識就可以避免個人之間的沖突；良好的人際關系的實質(zhì)就是創(chuàng)造出一種同某人一起工作而不是在某人之下工作的感覺。她提倡研究人們?nèi)绾卧诮M織中相互作用，以幫助行政管理更加關心人，促進行政學與心理學的結合，這些觀點對傳統(tǒng)的等級制原則提出了

36、挑戰(zhàn)。,,盧瑟?古利克（Luther Guiick）在其與英林德爾?厄威克（LyndallUrwick）一同編輯出版的《行政科學論文集》中指出，“以極其有說服力和感染力的形式表現(xiàn)了正統(tǒng)的管理理論，成為行政科學達到一定高度的標志，并在其后很長一段時間內(nèi)存在著相當大的影響”。古利克在該論文集由其撰寫的論文“組織理論按語”中提出了著名的管理七職能論，即POSDCORB，由七種主要職能的首字母拼寫而成，這七種主要職能是計劃、組織、人事、指揮、協(xié)

37、調(diào)、報告和預算。古利克還對工作分工、工作協(xié)調(diào)和組織模式進行了論述。他還提出了他認為適用于一切組織的八項原則：目標原則；相符原則；職責原則；組織階層原則；控制幅度原則；專業(yè)化原則；協(xié)調(diào)原則；明確性原則。,切斯特?巴納德（Chester I. Barnard）的管理思想受到霍桑試驗的積極影響，也是處在由傳統(tǒng)的管理理論向行為科學的管理理論過渡過程中的一個有影響的人。他的主要著作是《經(jīng)理的職能》，但其原著使用的經(jīng)理一詞并不是“manager”，

38、而是“The Executive”，除有總經(jīng)理的意思外，兼有行政部門和行政官的意思。巴納德系統(tǒng)地論述了正式組織、非正式組織的特性以及二者之間的關系。他認為，社會的各級組織都是一個由相互進行協(xié)作的人組成的系統(tǒng)，非正式的組織是個人聯(lián)系和相互作用的集合體及人們相互交往結成的群體，它是模糊的、無結構的、不定形的。巴納德論證說，非正式組織使組織更有效率并有助于使組織更有效力。和傳統(tǒng)的管理理論不同，他認為權力并不是上司強加的，而是由雇員給予監(jiān)督的，

39、即一切組織的權力均是自下而上的。因此，他提出，權力的行使有兩條軌跡，上級行政官員可以運用他們的正式權力來影響其下屬，但在一定條件下，也要下屬接受其影響。他還提出管理者的職能是在組織的需要和雇員的需要之間保持動態(tài)平衡，從而強調(diào)了行政協(xié)調(diào)的重要作用。,（三）行為科學理論的兩次沖擊,二戰(zhàn)期間，在公共行政學領域中，傳統(tǒng)的管理理論起主導作用，效率和經(jīng)濟是這一時期研究的主題，各種研究都是圍繞著這一主題展開的。此時公共行政學己形成較完整的理論體系，其

40、范圍包括行政管理的體制、組織、結構、職能。決策、人事行政、財務行政等各個方面。由于受傳統(tǒng)的管理理論局限性的影響，這一時期的研究偏重于探討絕對不變的管理原則、嚴格的等級制度和非人格化的管理、靜態(tài)結構和固定程序、以工作為中心的管理方式、機械的效率和服從。但是，需要指出的是，即使在這一時期，傳統(tǒng)的管理理論已經(jīng)開始面臨行為科學理論上的挑戰(zhàn)，并且受到兩次大的沖擊。,第一次沖擊是1927年到1932年美國哈佛大學教授埃爾頓?梅奧（E.Mayo）、F

41、.J.羅特利斯伯格等人在芝加哥西方電器公司霍桑工廠所進行的研究，即著名的霍桑實驗。這一研究最初是在傳統(tǒng)的管理理論思想指導下安排的，但其結果推翻了原有的傳統(tǒng)的多種假設。雖然在第二次世界大戰(zhàn)前，霍桑實驗在實際運用中沒有產(chǎn)生充分的影響，但是它暴露出傳統(tǒng)的管理理論的不足之處，促進了對人際關系的更深刻的研究，奠定了行為科學的理論基礎。第二次沖擊來自美國人本主義心理學家A.H.馬斯洛（A.H.Maslow）的需要層次論。馬斯洛于1943年在《人

42、的激勵理論》一文中首次提出了這一理論，并于1954年在其名著《動機與人格》中作了進一步闡述。馬斯洛認為人的基本需要按其重要性和發(fā)生的先后次序可以分為生理的需要、安全的需要、歸屬的需要、自尊的需要和自我實現(xiàn)的需要五種層次。人們首先必須滿足最基本的需要，并且只有在滿足低一層次的需要之后才發(fā)展出滿足高一層次需要的動機。按照這種理論，管理者在管理過程中必須把人的因素做為一種重要因素加以考慮，對人的激勵的方法是否得當，直接影響工作效率和組織效率，

43、這種觀點無疑對傳統(tǒng)的管理理論提出了挑戰(zhàn)。,四、第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期的研究(1946-1959)（一）對傳統(tǒng)的管理理論的批評和新的理論的形成1、赫伯特·西蒙（美）的思想： 行政決策理論：古典的行政學理論通常把管理當作一種“設法完成的任務”來討論，從而強調(diào)保證行動明智的過程和方法， 諸多“行政原則”的提出,也是為了讓組織中的成員采取協(xié)調(diào)一致的行動。這種討論偏重于執(zhí)行而忽略了“決定”本身。有限理性：行政人假設人類行為是

44、介于理性與非理性之間的有限理性；應以”有限理性“為基礎的”行政人取代“經(jīng)濟人”,2、保羅·亨森·阿普爾比（美）的思想：對政治-行政二分法的批評“政治介入行政的作用在于防止專橫的運用官僚權力?！闭螀⑴c決策；政治參與監(jiān)督等。3、德懷特·沃爾多[美國行政管理學會]的思想：《行政國家》(1948);他對“效率準則”進行批評，提出“公共行政”雙重用法，即公共行政是科學還是藝術的爭論；并且提出“行政是具有高度理性

45、的人類合作行為”；4、諾頓·E·朗(美)的思想：《權力與行政管理》(1949);“行政管理的生命線就是權力。”“行政的第一個目標是獲得并保持權力，行政結構中的各個層次都涉及權力問題?！闭撟C； 分析與評價。,（二）多元化趨勢的進一步發(fā)展C·諾斯科特·帕金森(英) 《帕金森定律與行政管理中其他問題的研究》帕金森定律：a.一名官員想要增加的是下屬而不是對手；b.官員們相互之間制造工作。其基本

46、點在于說明行政人員的數(shù)量的增加與工作數(shù)量沒有關系。它揭露的是政府部門中普遍存在的機構臃腫、人員膨脹的現(xiàn)象，并且有獨到之處的解釋。道格拉斯·M·麥格雷格（美）的思想：(1957)道格拉斯.M.麥格雷戈對管理學和公共行政學的重要影響在于他提出的X理論和Y理論促進了對人事管理及不同的管理方式的深入研究。麥格雷戈用X理論來表示傳統(tǒng)的管理理論對人的假設。這種假設是：一般人的天性是懶惰的麥格雷戈認為，這種對人的看法是消極的，

47、它導致一種強制性的、嚴密監(jiān)督和嚴厲控制或放棄管理、寬容放任的管理方式。這種管理方式很少提供創(chuàng)造性和自我激勵的機會，其組織結構是傳統(tǒng)的、有嚴格的等級制的組織結構。從實質(zhì)上說，麥格雷戈探討的是創(chuàng)造一種健全的組織機構的方法，以便允許最大限度地發(fā)揮人的潛力，這種思想無論是對企業(yè)界還是對公共部門的管理都有重要的影響。查爾斯·E·林德布魯姆（美）的思想：漸進主義的決策方法。?漸進決策模式：政策的制定只是根據(jù)過去的經(jīng)驗，經(jīng)由

48、漸進變遷的過程，而達成共同一致的政策。政策制定過程一般都是以現(xiàn)行政策作為一個基本方案，與其他的新方案相互比較以后，做出修改或增加新政策的決策。,五、20世紀60年代至70年代的研究（一）20世紀60年代至70年代的研究成果1、艾倫·希克（美）的思想：《通向計劃規(guī)劃預算之路:預算改革的階段》（1966）被認為是關于財務行政的經(jīng)典之作;他認為任何預算制都有三種明顯的職能或過程，即計劃、管理和控制。2、彼得·德魯

49、克的思想：美國當代最著名的管理學家,被認為是經(jīng)驗主義的代表人物和現(xiàn)代管理學的創(chuàng)始人。對公共管理服務機構的獨到見解：1）公共服務機構……除個別例外，他們的績效和工作質(zhì)量并不好，其原因不在于他們沒有像企業(yè)那樣進行管理、缺乏更好的人才或目標不明確，而在于他們是靠預算取得撥款的。2）企業(yè)的績效可以用利潤來衡量，而公共服務機構不能去追求利潤，其績效不能用利潤來衡量，并且也不能以取得多少預算和人員多少來衡量。公共服務機構的主要目的是服務，應強調(diào)

50、工作的效果與效益；3）要使服務機構把工作做好……并不需要偉大人物，而需要的倒是制度”。,3、耶赫茲克爾?德羅爾（YehezkeIDror）是林德布洛姆的漸進主義的決策理論的主要批評者。德羅爾批評漸進主義的決策理論有一個嚴重缺點，即其可接受的邊際改革不能滿足日益發(fā)展的政策需要。他提出在所有主要行政機構中都應設立政策分析人員的職位并讓其接近高級的政策制定過程4、勞倫斯.J.彼得（LaurenceJ.Peter）和雷蒙德?霍爾（Ray

51、-mond Hull）1969年出版的《彼得原理》一書提出了一條與帕金森定律。一樣揭露官僚制組織弊端的原理。該書指出，在任何等級制度的各個層次上都能看到一種普遍現(xiàn)象，即許多人不勝任他們目前所擔負的工作。根據(jù)對雇員在等級制度中晉升方式及其晉升后履職情況的研究，在概括上百個實際案例的基礎上，作者們對彼得原理表述為：“在等級制度中，每一名雇員都趨向于晉升到他所不能勝任的等級上”。同時他們還進而引出了一條推論：“每一個崗位最終往往被一個不適合履

52、行其責任的雇員所占據(jù)”。5、艾倫·威爾達夫斯基（美）的主要思想：對預算、決策、政策分析等都有深刻的見解?！额A算的過程》(1968)是美國行政學中最常被引用的著作之一;提出了被稱為政治妥協(xié)和政治策略的預算理論;預算“其結果主要是受妥協(xié)、策略和交易等考慮所左右?！?,（二）新公共行政學新公共行政學：60年代末、70年代初一批青年行政學者對傳統(tǒng)行政學提出挑戰(zhàn)而形成的“新”理論。主要代表人物: 德懷特·沃爾多(《公

53、共行政評論》主編)和喬治· H·弗雷德利克森。弗雷德利克森《論新公共行政學》對傳統(tǒng)公共行政學理論進行了全面反思和批判，：“新公共行政學把社會公平加入傳統(tǒng)的目標和基本原理中?！薄皞鹘y(tǒng)的公共行政學理論把效率和經(jīng)濟作為兩個基本原則，而新公共行政學賴以建立的原則是社會公平?！卑凑崭ダ锏吕锟松慕忉?，傳統(tǒng)的公共行政學試圖回答如下的兩個問題之一：（1）我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源的條件下提供更多更好的服務（效率），或者（2）我們?nèi)?/p>

54、何少花錢而保持特定的服務水平（經(jīng)濟）？新公共行政學增加了這樣一個問題，即這種服務是否增進了社會公平。,新公共行政學以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)行政學的一系列基本觀點。它拋棄了政治－行政二分法的觀點，拋棄傳統(tǒng)的過于穩(wěn)定的官僚體制，尋求具有靈活性的行政組織結構或官僚組織形式。這樣，分權、權力下放、項目、組織發(fā)展、責任擴大、沖突和顧客至上是新公共行政學分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學有更多是“規(guī)范的”，更少是“描述的”，更多“顧客－效

55、果取向”，更少“體制取向”；更多是價值的（但不缺少任何科學性），更少“中立的”。新公共行政學的出現(xiàn)既是公共行政學的學科自身發(fā)展的必然結果，也是60年代美國社會改革在公共行政學研究上的一種回音。它提出了一系列不同于公共行政學傳統(tǒng)的新范式： A.強調(diào)公共行政學以公平與民主作為行政學的目標和理論基礎； B.主張政治（政策）與行政的關聯(lián)性；重視人性和行政倫理研究，倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制的研究； C.拓展行政

56、學的研究范圍，要求采用新的研究方法等。新公共行政學強調(diào)以“社會公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓、麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的淵源關系。,第三節(jié) 新公共管理,新公共管理產(chǎn)生的社會背景新公共管理的形成發(fā)展新公共管理的要點和內(nèi)容新公共管理的實踐發(fā)展對于新公共管理的評價及借鑒,概念：新公共管理（new public management,NPM

57、）是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為自己的理論基礎，主張在政府的等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產(chǎn)出，強調(diào)文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。,一、新公共管理產(chǎn)生的社會背景1各國政府面臨著不同的社會壓力2政府失靈問題逐漸凸

58、現(xiàn)，政府與市場的關系發(fā)生根本性變化3當代經(jīng)濟學與管理學的發(fā)展為各國政府公共管理改革提供了全新的理論平臺4全球化與信息革命成為政府改革的重要力量與對民主的要求成為公共管理改革的思想基礎5民眾對政府的不滿,二、新公共管理的形成發(fā)展新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和

59、方法作為自己的理論基礎1、弗里德曼和哈耶克的“小政府理論”。 2、哈默和錢皮則發(fā)展出“流程再造”理論，主要針對官僚制，強調(diào)對官僚制進行重新改造和超越,3、另有學者——霍哲把政府績效作為切入點，提出把績效評估作為改進績效的一種管理工具。他設計了一整套具體的績效評估流程，同時還強調(diào)，在績效評估的過程中要提高公民的參與度 。 　4、霍哲還研究了另一個重要的理論——基于回應性的政府全面質(zhì)量管理。即建立起一套在以顧客為中心，持續(xù)改進，強

60、調(diào)授權和協(xié)作基礎上的全面質(zhì)量管理。其目的在于通過引入政府全面質(zhì)量管理，消除由于官僚制、利益集團以及專業(yè)化的結構所帶來的回應性障礙，建立更具回應性以及以顧客為中心的公共機構。,5、奧斯本和蓋布勒的“重塑政府”理論，他們在《改革政府》中將“新公共管理”看做單一的模式概念，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容： 　　(1)、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳 　　(2)、社區(qū)擁有的政府：授權而不是服務 　　(3)、競爭性

61、政府：把競爭機制引入到提供服務中去 　　(4)、有使命的政府：改變按章辦事的組織 　　(5)、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款 　　(6)、受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚 政治需要 　　(7)、有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費 　　(8)、有預見的政府：預防而不是治療 　　(9)、分權的政府：從等級制到參與和協(xié)作 (10)、以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。,三、要點和內(nèi)容

62、七大要點：1.公共政策領域中的專業(yè)化管理 2.績效的明確標準和測量 3.格外重視產(chǎn)出控制 4.公共部門內(nèi)由聚合趨向分化 5.公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展6.對私營部門管理方式的重視。 7.強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性,基本內(nèi)容1、以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關系，政府不再是發(fā)號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府公共行政不再是“管治

63、行政”而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”，政府以顧客需求為導向，尊崇顧客主權，堅持服務取向。 在新公共管理看來，政府是負責任的“企業(yè)家”，而公民是其尊貴的“顧客”。,2、治道變革，政府職能由“劃槳”轉為“掌舵”。新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應該把管理和具體操作分開。 他們認為傳統(tǒng)政府低效的一個重要原因就是忙于劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。 3、公共管理中引

64、入競爭機制。傳統(tǒng)公共行政力圖建立等級森嚴的強勢政府，強調(diào)擴張政府的行政干預。新公共管理則主張政府管理應廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務的提供，提高服務供給的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)成本的節(jié)省。,4、重視效率追求。 新公共管理在追求效率方面主要采取三種方法：(1)實施明確的績效目標控制。 (2)重視結果。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結果。他們往往只會花掉預算分解的每個項目的資金，對結果和收益毫不關心。

65、新公共管理根據(jù)交易成本理論，重視管理活動的產(chǎn)出和結果，關注公共部門直接提供服務的效率和質(zhì)量，主張對外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動、靈活、低成本、富有成效的反應。 (3)采用私營部門成功的管理手段。新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、強調(diào)成本——效率分析、全面質(zhì)量管理、強調(diào)降低成本，提高效率等。,5、改造公務員制度。 (1)通過推行臨時雇傭制、合同用人制等新制度，打破傳統(tǒng)的文官法“常任

66、文官無大錯不得辭退免職”的規(guī)定。(2)廢棄公務員價值中立原則。主張對部分高級公務員應實行政任命6、創(chuàng)建有事業(yè)心和有預見的政府。新公共管理認為“政府必須以收費來籌款，通過創(chuàng)造新的收入來源以保證未來的收入”。不僅如此，政府還必須轉變價值觀，在把利潤動機轉向公眾使用的基礎上，盡可能使政府公共管理者轉變?yōu)槠髽I(yè)家，學會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。,四、新公共管理的實踐發(fā)展1、英國新右派的政府改革：強調(diào)個人權利和選擇的價值以197

67、9年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標志，20世紀70年代末80年代初，西方國家興起的公共行政改革運動，代表著新公共管理實踐的開端。作為保守黨人的撒切爾執(zhí)政以后，極力主張新右派的的政治理念：強調(diào)個人和選擇的價值，鼓吹建立新自由主義的載體，力主“小而美的政府”（minimalstate）。20世紀80——90年代，英國采取了一系列改革措施：發(fā)起了反對浪費和低效益的運動，成立一個效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大

68、力改革公共部門的工會；實行大規(guī)模的私有化，將包括英國石油、英國電訊、英國鋼鐵、英國航空等著名公司在內(nèi)的40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門和私營部門的公開競標。,2、美國的新治理早在20世紀60年代中期，從尼克松政府開始，包括后來的卡特政府和里根政府，都企圖通過所謂的“新聯(lián)邦主義”來改善政府的職能和效率，但都因為改革的理念和手段局限于傳統(tǒng)的模式，以致效果不佳。到克

69、林頓政府時期，情況才出現(xiàn)重大轉機，政府改革也顯露出系統(tǒng)性。 克林頓在1993年3月成立“全國績效檢評委員會”，全面推進政府改革計劃。這項計劃包括四項內(nèi)容第一，清楚官樣文章。第二，顧客至上。第三，給下級充分授權以取得實績。第四達到建立花費較少而運作較好的政府這一基本目標。按照計劃，5年內(nèi)精簡聯(lián)邦公職人員252000人，占職員總數(shù)的12%,減少預算支出1080億美元。從此，各種行政改革措施在聯(lián)邦和地方政府大范圍的展開。通過改革，聯(lián)邦