完善我國審計監(jiān)督的法律思考

1、完善我國審計監(jiān)督的法律思考「內(nèi)容提要」審計是對權(quán)力的制約，審計風暴是一場廉政風暴。如何使審計監(jiān)督真正發(fā)揮職能，公開性是其前提和基礎(chǔ)，獨立性是其保證，完善審計制度、確立審計問責機制是其關(guān)鍵?！戈P(guān)鍵詞」審計風暴國家審計審計監(jiān)督2003年6月，一批違規(guī)大案在審計署向全國人大常委會所作的審計報告中曝光。這是審計署首次全文公布審計報告。其后的每年年中，國家審計署都會向全國人大常委會做年度審計報告，而這份報告每次都刮起一場席卷全國的超級風暴。媒體稱

2、之為“審計風暴”。我們可以看到，所謂的“審計風暴”實質(zhì)是一場廉政風暴。準確地說，是一場以財政監(jiān)督與公開為重點的廉政風暴，這在中國財政法治發(fā)展史上具有非常重要的意義。然而，風暴過后也給我們留下了不少需要深思的問題。審計監(jiān)督作為我國法律規(guī)定的財政收支的主要監(jiān)督途徑，是否僅僅是一場風暴過去就行了？其審計出來的結(jié)果是否能夠落到實處？又如何能夠落到實處？如何加強、完善審計監(jiān)督等等，都是我們要研究和完善的地方。一、審計是對權(quán)力的制約和監(jiān)督一、審計是

3、對權(quán)力的制約和監(jiān)督審計，根據(jù)實施的主體和作用的范圍，可以分為國家審計（或稱政府審計、財政審計）、內(nèi)部審計（企業(yè)內(nèi)部審計）、社會審計（或稱民間審計、注冊會計師審計）。三者之間雖有聯(lián)系和相似之處，但有著本質(zhì)區(qū)別，并且互相獨立地作用于不同的領(lǐng)域。國家審計從根本上說是國家權(quán)力的體現(xiàn)；內(nèi)部審計是一種機構(gòu)內(nèi)部的自律控制；社會審計是一種中介服務(wù)。本文所研究的審計主要是國家審計。古今中外盡管對國家審計所下的定義不盡一致關(guān)于國家審計的概念，有以下幾種代表

4、性的觀念，即“財政財務(wù)監(jiān)督說”、“會計檢查說”、“經(jīng)濟監(jiān)督說”、“合規(guī)效益評價說”、“過程監(jiān)督說”等等。因為本文的重點不在研究國家審計的概念，因此此處不再詳述，可參見：李季澤：“論國家審計之界定”，載《中國社會科學院研究生院學報》2002年第3期。，具體的制度也千差萬別，但都脫離不了以下幾點：（一）國家審計是一種國家權(quán)力（一）國家審計是一種國家權(quán)力國家審計首先是一種國家權(quán)力，是由審計機關(guān)代表國家行使的。在現(xiàn)代國家，國家的各種權(quán)力由憲法和

5、法律確認并劃分。大多數(shù)國家都設(shè)置了審計權(quán)，只是這種審計權(quán)往往并不是獨立的，而是隸屬于立法權(quán)、行政權(quán)或司法權(quán)，由此也相應(yīng)地形成了下文所述的不同的審計體制，即立法型、行政型或司法型模式。有個別國家實行了獨立型審計，由此確立了審計權(quán)的獨立地位。在我國臺灣地區(qū)，審計權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)的范疇，“監(jiān)察院”設(shè)審公開性是民主社會對政府透明度的要求，它直接產(chǎn)生于公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。審計公開是政府透明度、尤其是財政透明度的重要組成內(nèi)容之一。政府透明度要求政府將

6、所掌握的個人與公共信息向社會公開，這些信息包括財政信息。而國際貨幣基金組織發(fā)布的《財政透明度手冊》，核心就是要求政府定期向公眾提供全面并且真實的財政信息，并對公開財政信息的內(nèi)容、程序以及確保信息的質(zhì)量進行了規(guī)范。手冊提出了政府財政透明度的四項基本要求，其中對真實性的獨立保證，特別強調(diào)了財政信息應(yīng)受到獨立的檢查，國家審計機構(gòu)應(yīng)向立法當局和公眾及時提供政府賬戶財務(wù)真實性的報告國際貨幣基金組織（編著）：《財政透明度》，財政部財政科學研究所整理

7、，人民出版社2001年版，第81頁。.這實際上就是對審計公開提出了要求。從世界范圍來看，積極有效的審計公告制度已成為國際通行做法，并且已經(jīng)成為審計先進性的標志性特征。例如作為立法型審計模式代表的美國，不僅賦予了公眾查閱審計報告的權(quán)利，而且必要時還由參、眾兩院召開聽眾會，專題報告被審計單位的情況，聽眾會完全公開，任何人均可參加。作為司法型模式代表的法國，審計法院通過向新聞界發(fā)布審計結(jié)果和發(fā)布國家審計公告的形式，將審計結(jié)果公之于眾。再如作為

8、獨立型模式的日本，會計監(jiān)察院將審計報告提交國會，抄報內(nèi)閣和首相，或通過新聞機構(gòu)公開發(fā)表，并且將審計報告改寫成通俗讀物廣為散發(fā)黎四龍：“審計公告制度的國際比較及借鑒”，載《廣東商學院學報》2004年第6期。.而從中國的情況來看，雖然《審計法》第36條規(guī)定，審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。但我們從規(guī)定可以看出審計機關(guān)的這一義務(wù)并不是強制性的而是選擇性的。而且長期以來在實際工作中也沒有采取向社會公布審計結(jié)果的做法。結(jié)果審

9、計實踐中被審計的問題往往“大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，導致審計監(jiān)督嚴重喪失了權(quán)威性和威懾力。在此背景之下，2002年3月審計署頒布并實施了《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》，并從2003年開始正式發(fā)布年度審計報告。從2004年開始，審計署又在審計報告公開的基礎(chǔ)上，實行審計結(jié)果公告制度，最終目標是實現(xiàn)所有重大項目的審計結(jié)果都向社會發(fā)布公告。不僅如此，審計署《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》也明確提出，今后五年中國將積極實行審

10、計結(jié)果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告。而且改進現(xiàn)行審計報告的形式和內(nèi)容要求，建立適合于對外公告的審計報告制度。從審計工作實踐來看，審計署近年來報告的透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，但點名的案件只有1宗；2003年的報告減到16頁，但曝光內(nèi)容大大增加；2004年的審計報告省略了慣有的綜合統(tǒng)計說明，