財政投資工程建設項目必須依法納入政府采購管理

1、77２００９／１２總第１０３期觀點Ｏｐｉｎｉｏｎ□陳貝力財政投資工程建設項目必須依法納入政府采購管理本文作者介紹了財政投資工程建設項目進行政府采購的法律依據，并提出了在采購機構職能調整后，加強采購程序的公開、公平、公正，開辟暢通有效的投訴渠道和司法監(jiān)督（訴訟解決爭議）渠道應是后續(xù)工作重點這一建議。據財政部數據顯示，2008年全國政府采購規(guī)模為5990.9億元，占當年財政支出的9.6%，占當年全國GDP的2%。其中工程類采購2978.4億

2、元。這一統(tǒng)計的百分比遠低于其他國家平均水平，統(tǒng)計金額也遠不能反映政府投資工程項目的實際規(guī)模。全國范圍內，財政投資工程建設項目被納入政府采購管理的程度不高。據不完全統(tǒng)計，目前僅有部分省市，如河南、河北、安徽、青海、陜西省寶雞市、湖南省張家界市、江西省贛州市、江蘇省鹽城市鹽都區(qū)、淮安市淮陰區(qū)、河北省唐山市豐南區(qū)等頒布了規(guī)范性文件，試點將一部分財政投資工程建設項目納入政府采購范圍。筆者認為，大量財政投資工程建設項目游離于政府采購外，主要原因是

3、政府采購的行政管理體制改革滯后。一、財政投資工程建設項目進行政府采購的法律依據《政府采購法》第二條規(guī)定，本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等?！墩袠送稑朔ā返谌龡l規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，包括項目的勘察、設計、施工、

4、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。原國家發(fā)展計劃委員會令第3號《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》第四條規(guī)定，使用國有資金投資項目的范圍包括：（1）使用各級財政預算資金的項目；（2）使用納入財政管理的各種政府性專項建設基金的項目；（3）使用國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金，并且國有資產投資者實際擁有控制權的項目。3號令第五條規(guī)定，國家融資項目的范圍包括：（1）使用國家發(fā)行債券所籌資金的項目；（2）使用國家對外借款或

5、者擔保所籌資金的項目；（3）使用國家政策性貸款的項目；（4）國家授權投資主體融資的項目；（5）國家特許的融資項目。78中國政府采購觀點Ｏｐｉｎｉｏｎ從上述規(guī)定可以看出，《招標投標法》對強制招標的項目范圍從資金來源上做了列舉式規(guī)定，而《政府采購法》是從集中采購目錄的角度予以限定，各地一般由省級政府授權財政廳局確定該目錄?！墩少彿ā凡⑽疵鞔_集中采購目錄的法定內容，也未明確強制招標的工程項目納入政府采購的范圍。目前，“使用國有資金投資或者

6、國家融資的項目”范圍遠遠大于“使用財政性資金采購”的項目。即使集中采購目錄包括了財政投資工程建設項目，在現有預算和撥款體制下，僅憑財政系統(tǒng)一家之力顯然不足以協(xié)調發(fā)改委、建設系統(tǒng)和其他政府主管部門。二、創(chuàng)新管理體制，必須由政府專業(yè)部門承擔政府采購職能創(chuàng)新政府采購體制，可以參考香港模式。香港特區(qū)政府采購的專業(yè)性、集中度和效率較高。香港約有1100平方公里轄區(qū)和700萬人口，但未設置區(qū)一級政府機構。香港特區(qū)政府所需的貨物和工程分屬不同部門采購

7、，高度集中，如特區(qū)政府的中央采購代理機構是政府物流服務署，負責采購各類貨物。在特區(qū)政府發(fā)展局總體監(jiān)督下，由各政府工程部門自行雇用承包商進行工程采購。發(fā)展局下設的工程部門有建筑署、屋宇署、土木工程拓展署、渠務署、機電工程署、地政總署、土地注冊處、規(guī)劃署和水務署，涵蓋了城市發(fā)展所需采購的各種工程類型。發(fā)展局就工程合同的招標程序及合同管理事宜提供一般指引及技術上的意見。另外，獨立的投標投訴審裁組織和獨立性很高的廉政公署均可接納投標人投訴。從而

8、實現統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作的以政府專業(yè)部門為主導的政府采購模式。政府采購能力的增強，是擴大政府采購范圍和增多政府采購功能的基礎和前提。而采購能力增強必須有合理的機構設置，讓已經承擔并且有能力承擔政府采購的部門名正言順開展工作。結合當前的政府體制改革，在不擴大人員編制的前提下，如何創(chuàng)新政府采購管理體制，值得我們努力探索。筆者認為，必須由具有專業(yè)知識和經驗的機構和人員去做政府采購工作。采購管理是一門科學，必須借助有關政府主管部門在物色貨源、招標

9、、洽談及合同管理方面的專長，特別是招標和采購合同管理工作，工作量大、專業(yè)要求高，必須有足夠的機構和人員保障。就政府采購的機構設置而言，現有政府采購中心配備的工程人員編制較少，工程采購全部由政府采購中心承擔，現階段存在能力不足的障礙，可以充分利用具備專業(yè)能力的現有部門，而且不需要建立新的機構，更便于這項工作的順利開展。各級建設主管部門和專業(yè)工程主管部門（包括工業(yè)和信息化、水利、交通運輸、鐵道、民航、國土資源等）都擁有大量工程人員和項目經驗

10、，可以由其內設機構承擔政府投資工程項目的政府采購，或者分流工程人員到獨立的政府采購中心，直接隸屬本級政府領導。而其他大量政府部門，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、司法、農業(yè)等等，本身的主要工作不是從事工程管理，凡需要進行基建的，都可以委托建設主管部門和其他專業(yè)工程主管部門或者政府采購中心進行。這些部門的基建人員可以向建設系統(tǒng)和其他專業(yè)工程主管部門或者政府采購中心分流?！墩少彿ā芬?guī)定了兩類采購代理機構：一類是設區(qū)的市、自治州以上人民政府下設的政府

11、采購中心，另一類是經國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的社會中介采購代理機構。政府采購中心代采購人采購，已經構成一層委托關系，不應再（轉）委托社會中介采購代理機構代理政府采購。社會中介機構代理政府采購和政府投資的代建制（后者本身缺乏法律依據），在實踐中暴露出不少弊端，在政府集中采購機構具備足夠能力后將喪失其存在的合理性和必要性，應逐步淘汰，屆時也應進一步修改《政府采購法》。三、建議《政府采購法》中的集中采購，宗旨是把各部門、

12、各區(qū)域分散的采購集合在一起，形成規(guī)模效應。這既包含采購人的向上級集中，也包含采購對象的集中，最終實現采購活動的集中。因此，依據《政府采購法》第十六條“設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構”，在采購主體上應由省、市以上一級的政府主管部門或者政府采購中心承擔，區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府及其部門不再承擔政府采購。由已設立的政府采購中心承擔貨物和一般服務采購，由各工程主管部門或者政府采購中心內設的工程組

13、采購工程和工程服務。在采購機構職能調整后，加強采購程序的公開、公平、公正，開辟暢通有效的投訴渠道和司法監(jiān)督（訴訟解決爭議）渠道應是后續(xù)工作重點。內地以上海市為例，在市政府一級設有上海市城鄉(xiāng)建設和交通委員會，可以發(fā)揮和香港特區(qū)政府發(fā)展局類似的總體監(jiān)督和指導作用。《深圳綜合配套改革試驗總體方案》于2009年5月初獲國務院正式批復。根據規(guī)劃，深圳將逐步取消區(qū)政府，將其改為政府派出機構。這也提供了政府采購進一步向上集中的契機。在非經濟特區(qū)的地區(qū)