國際稅收競爭及其啟示

1、48合作經(jīng)濟(jì)與科技2005.2sCOOPERATIVEECONOMYSSCIENCE國際稅收競爭及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示及其啟示

2、及其啟示及其啟示、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、～～～～回文劉楊提要經(jīng)濟(jì)全球化使稅收產(chǎn)生的跨國外部效應(yīng)已變得非常明顯，由此產(chǎn)生的國際間的稅收競爭，是經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程下國際稅收關(guān)系發(fā)展的一種必然現(xiàn)象，是稅收國家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的一種表現(xiàn)形式，集中反映了當(dāng)前國際稅收關(guān)系中主權(quán)與協(xié)調(diào)這對主要矛盾。稅收競爭是否真的有害，它的確定標(biāo)準(zhǔn)以及對我國的影響和啟示都是

3、值得探討的問題。一、國際稅收競爭的概念稅收競爭是指不同的政府為了擴(kuò)大自己的稅收利益等目標(biāo)而采取一定的手段或措施進(jìn)行競爭的行為。它可分為國內(nèi)稅收競爭和國際稅收競爭前者指一國范圍內(nèi)各級政府之間的稅收競爭一般在聯(lián)邦制國家中這樣的競爭比較激烈后者是不同國家政府之間的稅收競爭。目前國際稅收競爭是人們關(guān)注的重點(diǎn)因?yàn)樗婕安煌瑖抑g的利益分配問題影響不同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的提高因而是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要課題之一。二、國際稅收競爭有益與有害的爭論關(guān)

4、于國際稅收競爭有益還是有害，目前比較典型的有以下兩種截然相對的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，適度的稅收競爭從本質(zhì)上看并不是有害的，主要依據(jù)有：l、主動(dòng)參與稅收競爭屬于一國稅收主權(quán)。只要存在國家和國家立法機(jī)關(guān)，稅收主權(quán)就是至高無上的。在經(jīng)濟(jì)全球化下，稅收政策更是成為各國幫助其實(shí)現(xiàn)他們自己短期穩(wěn)定和長期結(jié)構(gòu)調(diào)整的最重要的工具。2、參與稅收競爭有利于促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)增長。全球性的經(jīng)濟(jì)競爭要求稅收同其他成本一樣不斷降低。稅收競爭的直接結(jié)果是稅負(fù)的減輕。因而參

5、與稅收競爭的國家必然在吸引國際經(jīng)營活動(dòng)方面占據(jù)優(yōu)勢。3、從國際效率出發(fā)，參與稅收競爭有利于貫徹稅收中性原則。通常認(rèn)為，高稅率、歧視性的課稅范圍和不規(guī)范的稅制內(nèi)容等都將作用于經(jīng)濟(jì)，影響納稅人的決策和行為，從而破壞了稅收中性。而在稅收競爭浪潮的沖擊下，各國紛紛實(shí)行一系列擴(kuò)大稅基、降低稅率的改革，這在一定程度上削弱了稅收對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扭曲作用。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅收競爭是有害的，其理由也是多方面的：l、侵蝕各國稅基。如果各國都競相參與減稅競爭而不

6、受任何約束，流動(dòng)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將從各國稅基中消失，則最終將導(dǎo)致所有國家稅收主權(quán)的弱化，甚至喪失。2、扭曲稅負(fù)的分配，引發(fā)新的不公平。為確保稅收收入的相對固定，對上述稅基受侵蝕造成的財(cái)政損失只有通過對流動(dòng)性弱的經(jīng)營活動(dòng)課以重稅來彌補(bǔ)。這種稅收負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移降低了稅收制度的公平性。3、破壞稅收中性，扭曲國際資源的地域流向。當(dāng)把全世界視為一個(gè)利益整體，稅收競爭削弱財(cái)政稅務(wù)點(diǎn)我國在財(cái)政體制上曾實(shí)行過“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“包干制”，隨后隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，

7、又演化為“分稅制”，但是現(xiàn)有的“分稅制”仍帶有原有制度的影子，尚未形成完全意義上的公共財(cái)政體系，所以在借鑒國外兩種公共財(cái)政模式的優(yōu)勢的基礎(chǔ)上并結(jié)合我國的國情，現(xiàn)階段我國公共財(cái)政發(fā)展的著力點(diǎn)主要體現(xiàn)在如何通過改革預(yù)算方式、強(qiáng)化監(jiān)管體系和增強(qiáng)法制建設(shè)來提高資金的利用效率，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，并給政府和市場加以合理定位。首先，改革預(yù)算編制方式，加強(qiáng)資金使用績效。我國預(yù)算編制方式采取的是零基預(yù)算和部門預(yù)算，這兩種預(yù)算方式雖然較為公平，但不利于鼓勵(lì)預(yù)算

8、單位節(jié)約資金、尋求最大的資金運(yùn)用，所以應(yīng)在逐步完善績效評估的基礎(chǔ)上嘗試績效預(yù)算模式。因?yàn)榭冃ьA(yù)算的每項(xiàng)支出都是以業(yè)績項(xiàng)目計(jì)算出來的，它實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算撥款與績效掛鉤，這就使那些無績效或者績效與經(jīng)費(fèi)不匹配的部門暴露出來，為財(cái)政合理削減開支和政府機(jī)構(gòu)的精簡提供了依據(jù)。其次，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管體系建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督管理力度。西方的財(cái)政預(yù)算程序都是公開透明的，至少三次涉及到“市民反饋”，如市民調(diào)查、公眾會(huì)議等。但是，長期以來我國財(cái)政監(jiān)督職能明顯滯后，從支出預(yù)

9、算的編制、執(zhí)行到?jīng)Q算整個(gè)過程幾乎都不公開，具體的每一項(xiàng)支出是如何確定的，每一筆錢又是如何花的，除了當(dāng)事人知道外，公眾對此并不了解，更談不上監(jiān)督。所以應(yīng)實(shí)行預(yù)算公開化并建立“行政問責(zé)”制度，只有真正追究了有關(guān)人員的行政、司法責(zé)任，才能真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政公平和效率。再次，應(yīng)增強(qiáng)法制建設(shè)，建立法治財(cái)政。西方國家的公共財(cái)政模式表明政府的財(cái)政活動(dòng)和運(yùn)作只有在法律法規(guī)的約束規(guī)范下才能高效運(yùn)行。目前，我國法律還不健全，對政府職能的規(guī)定還太過于模糊，所以

10、許多事情不是靠法治而是靠人治。為此，今后調(diào)整與改革的著力點(diǎn)應(yīng)在于明確地、科學(xué)地劃分雙方的職權(quán)范圍，通過法律明確規(guī)定中央政府和地方政府的權(quán)屬范圍。明確各自的財(cái)權(quán)和事權(quán)以后，就要依據(jù)法律來辦事，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。只有這樣才能使我國的公共財(cái)政體系更加規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，進(jìn)一步完善我國的公共財(cái)政模式，從而達(dá)到公共財(cái)政責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一。回49合作經(jīng)濟(jì)與科技2005.2sCOOPERATIVEECONOMYSSCI

11、ENCE財(cái)政稅務(wù)了稅收對全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扭曲作用，然而從一國國內(nèi)利益出發(fā)，稅收競爭則是利用稅收優(yōu)惠措施來誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使資本更多地投向流動(dòng)性強(qiáng)的經(jīng)營活動(dòng)和低稅負(fù)國家，從而扭曲了國際資源的地域流向。三、有害國際稅收競爭的認(rèn)定OECDl998報(bào)告提出，如果一國國內(nèi)稅收政策的施行，對他國的外部性影響是侵蝕他國稅基，改變了資本和金融的流向及其相關(guān)稅收收入；同時(shí)該國一些稅收政策的制定不反映每個(gè)財(cái)政主權(quán)都應(yīng)采取的各個(gè)方面的考量，如對本國合意的稅收水平

12、、公共費(fèi)用及稅種組合等等，而只是為了吸引別處的投資和儲(chǔ)蓄或?yàn)樘颖芩麌愂仗峁┍憷?，那么這樣的政策和措施就可以說屬于有害稅收競爭。OECD提出判斷一項(xiàng)稅收競爭措施是有害的具體標(biāo)準(zhǔn)為：l、無稅或低有效稅率。這是判定有害稅收活動(dòng)的必要的起始條件，但不是充分條件。2、“柵圍稅制”。一些優(yōu)惠稅制部分或全部與實(shí)施該稅制的國內(nèi)市場脫節(jié)。如果一個(gè)國家感到有必要通過“柵圍”方式保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)，就強(qiáng)烈預(yù)示著一種稅制有產(chǎn)生有害溢出效應(yīng)的潛在可能性。“柵圍”做

13、法有多種方式，包括：在稅制中明確或不明確的排除本國居民受惠于該國稅制；受惠于該稅制的企業(yè)可以明確的或不明確的被禁止在國內(nèi)市場經(jīng)營。3、缺乏透明度。缺乏透明度的問題可以存在于稅制設(shè)計(jì)中，也可以存在于稅制管理的方式上。缺乏透明度是一個(gè)廣義概念，包括：執(zhí)法不公、稅法條款的可協(xié)商以及民眾缺乏對行政程序的了解。4、缺乏有效情報(bào)交換。一個(gè)國家向另一個(gè)國家提供情報(bào)的能力和自覺程度是審視其實(shí)施的稅制效果是否潛在有害的關(guān)鍵因素。所以，如果一國的法律或管理

14、慣例防止和阻礙與他國就涉稅事宜進(jìn)行有效的信息交換，這就構(gòu)成了判定其為有害稅收競爭的關(guān)鍵因素。以上四點(diǎn)是識別和評價(jià)有害優(yōu)惠稅制的主要因素，除此之外，OECD還列舉了可以進(jìn)一步有助于識別有害優(yōu)惠稅制的非主要因素，包括：人為確定稅基；違背國際轉(zhuǎn)讓定價(jià)原則；外國來源所得豁免居民國稅收；稅率、稅基可以協(xié)商；存在保密規(guī)定；締結(jié)廣泛的稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)；為尋求稅收最小化而設(shè)計(jì)的稅制；鼓勵(lì)純粹為稅收利益驅(qū)動(dòng)而從事經(jīng)營或投資策劃。四、稅收競爭對我國的啟示（一）

15、國際上對有害稅收競爭所采取的措施對我國的影響。OECD報(bào)告雖然針對的主要是OECD成員國，但由于這些成員國在世界上的重要影響，它的規(guī)定必然會(huì)超越這些成員國，而向世界上盡可能多的國家輻射。這是因?yàn)槿绻贿@樣做的話，那么非成員國將因之獲得額外的收益，而導(dǎo)致這些成員國為之承擔(dān)成本。因此我們不能因?yàn)槲覈⒎荗ECD成員國而忽視稅收競爭對我國的影響。OECD報(bào)告雖主要是針對最具有流動(dòng)性的活動(dòng)的，但它必將最終擴(kuò)大到國際直接投資活動(dòng)。OECD報(bào)告之所

16、以只對后者進(jìn)行討論，只是因?yàn)榍罢咚媾R的是更為迫切的需要解決的問題。但實(shí)際上，后者也是各國所必須解決的問題。特別是對于尚未完全實(shí)行金融自由化的國家來說，更是如此。我國金融國際化尚在進(jìn)行中，金融市場尚未完全開放，金融市場上尚未出現(xiàn)這些問題，但金融國際化是我國的必然選擇。因此，這些問題我國也必然會(huì)碰到。這說明OECD報(bào)告所涉及的規(guī)定必將對我國的改革開放政策產(chǎn)生影響。僅就目前而言，更重要的是他對我國對外商直接投資課稅政策的問題的影響。我國的外

17、商投資資金中，來自避稅港維京群島的外國直接投資額緊隨香港、美國和日本之后占據(jù)第四位，占我國全部外國投資額的7%。這說明，利用國際避稅港逃避稅的現(xiàn)象已經(jīng)波及到中國。作為世界上一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，為了本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)也為了人類社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，我國有必要和國際社會(huì)一起共同開展反有害稅收競爭的工作。（二）我國在目前的國際稅收背景中應(yīng)如何應(yīng)對。一方面我們應(yīng)該積極參與稅收競爭，利用有效的稅收競爭政策手段吸引外國資本和資金的流入。OECD報(bào)告在遏

18、制有害稅收競爭的同時(shí)，也指出“各國必須保持它們稅收政策的自由，如果它們在這樣做時(shí)能遵守國際準(zhǔn)則的話，”“各國為了刺激額外投資可以采取稅收鼓勵(lì)措施”?？梢?，主動(dòng)參與稅收競爭屬于我國的稅收主權(quán)。當(dāng)前，我國致力于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，綜合國力還有待進(jìn)一步提升，在本世紀(jì)中期達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還任重道遠(yuǎn)，需要大量的資本和資源投入，境外資本在這個(gè)過程中的作用舉足輕重，而作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分———稅收政策必然對其產(chǎn)生直

19、接影響。為維護(hù)我國國家利益，進(jìn)一步吸引國外資本和資源的流入，建議采取更為有效的稅收競爭政策，如中西部開發(fā)的稅收優(yōu)惠、支持科技進(jìn)步的稅收政策、刺激消費(fèi)的稅收政策等。另一方面，我們在參與稅收競爭的同時(shí)，在操作中要注意避免違反約束條件。我國目前的某些稅收優(yōu)惠政策在某種程度上存在著有害稅收競爭之嫌，如外資企業(yè)長期享受“超國民待遇”，一定程度上形成了“環(huán)形柵圍”；稅收優(yōu)惠層次多、內(nèi)容龐雜、制度缺乏透明性；各地的稅務(wù)部門之間缺乏有效的信息交換等。為