0公共服務(wù)供給主體多元化的理論來源

1、?19942010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.2010年第5期蘭州學(xué)刊No.052010總第200期LanzhouxuekanGeneral.No.200公共服務(wù)供給主體多元化的理論來源徐艷晴(南京大學(xué)政府管理學(xué)院江蘇南京210093)[摘要]公共服務(wù)供給主體多元化是目前探討很多的一個(gè)學(xué)理和現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)市場(chǎng)主體、政府主體的、非政府組織主體

2、等單一主體的理論來源進(jìn)行分析后認(rèn)為在多中心治理語境下市場(chǎng)主體、政府主體、非政府組織等民間主體的公共服務(wù)供給主體多元化是發(fā)展的必然趨勢(shì)。[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)供給主體多元化理論來源[中圖分類號(hào)]C931〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕10053492(2010)05005103[收稿日期]20100102[作者簡(jiǎn)介]徐艷晴女浙江寧波人南京大學(xué)政府管理學(xué)院組織文化研究所博士生海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師主要研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c組織管理。[基金

3、項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“多中心治理:和諧社會(huì)公共管理模式的建構(gòu)的基礎(chǔ)”(項(xiàng)目編號(hào)09BZZ025)的成果。海南大學(xué)政治與公共管理科研項(xiàng)目“海南特區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制研究”成果。2003年10月1日召開的中共十六屆三中全會(huì)首次明確提出將提供“公共服務(wù)”作為政府職能之一。溫家寶總理在十屆人大二次會(huì)議的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“各級(jí)政府要全面履行職能在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。筆者認(rèn)為作為現(xiàn)代政府

4、的一項(xiàng)主要職能公共服務(wù)是指提供的滿足全社會(huì)共同需要的有形公共產(chǎn)品和無形公共服務(wù)將公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)過程和靜態(tài)結(jié)果結(jié)合起來使用有時(shí)會(huì)將提供公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品等同使用。在下文中引入西方學(xué)者原著談及的公共物品、公共產(chǎn)品和筆者本文分析的公共服務(wù)同一概念作用不再做特殊說明。關(guān)于公共服務(wù)的供給主體一直是公共事務(wù)治理領(lǐng)域中無論在學(xué)理上還是在實(shí)踐中都極具爭(zhēng)議性的話題而這種爭(zhēng)議又是以歷史實(shí)踐中某單一供給模式的失效引發(fā)和展開的。一、公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給公共

5、服務(wù)的市場(chǎng)化供給是指根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制按自由交換原則來供給公共服務(wù)。傳統(tǒng)的市場(chǎng)化是指以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖亞當(dāng)斯密所提倡的有限政府為前提他主張經(jīng)濟(jì)自由強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“看不見的手”反對(duì)國(guó)家封建制度和國(guó)家干涉。他認(rèn)為政府是“守夜人”只具有保護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全、建設(shè)并維護(hù)某些私人無力或不愿辦的公共事業(yè)及公共設(shè)施三項(xiàng)職能。而對(duì)于建設(shè)并維護(hù)某些私人無力或不愿辦的公共事業(yè)及公共設(shè)施這項(xiàng)職能方面斯密更贊成政府的被動(dòng)行事他從社會(huì)發(fā)展的

6、角度指出國(guó)防并非天生就是國(guó)家的職能最早的安全防衛(wèi)都是由個(gè)人或家庭或氏族各自維持的只有當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)已逐漸發(fā)展成為一門錯(cuò)綜復(fù)雜的科學(xué)時(shí)以及國(guó)防的生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步和提高國(guó)防才完全由政府提供。因此在斯密看來諸多社會(huì)服務(wù)完全定義為私人物品交給市場(chǎng)來提供其消費(fèi)的模型為:Xj=Xij(j=0J)X為最終消費(fèi)品上標(biāo)i為消費(fèi)者人數(shù)下標(biāo)j為物品投入量Xj是指最終消費(fèi)品的j次物品投入量顯然它應(yīng)該等于全體消費(fèi)者i的總投入量這具有顯著的私人物品的特征。[1]自由放任的

7、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式曾主導(dǎo)了資本主義國(guó)家早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展那時(shí)的公共服務(wù)基本是市場(chǎng)化供給。二、“市場(chǎng)失靈”———公共服務(wù)的政府供給1929年—1933年資本主義世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)震撼了全世界于是以凱恩斯為代表的國(guó)家干預(yù)主義出現(xiàn)了自由放任的資本主義經(jīng)濟(jì)模式似乎壽終正寢。凱恩斯面對(duì)資本主義自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所陷入的嚴(yán)重危機(jī)提出政府干預(yù)這只“看得見的手”?！皠P恩斯革命”直接導(dǎo)致了國(guó)家概念的重新確定和政府職能的變化西方世界進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)代。在國(guó)家主義的倡導(dǎo)下許多

8、國(guó)家紛紛將提供公共服務(wù)作為政府的主要責(zé)任通過這一舉動(dòng)強(qiáng)化了政府在對(duì)普通公民生活的貢獻(xiàn)。以薩繆爾森為代表的西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致資源配置形成帕累托最優(yōu)從而是有效率的。但是由于“公共物品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征以及考慮社會(huì)公平、公正等問題通過市場(chǎng)方式提供公共物品實(shí)現(xiàn)非排他是不可能的或者成本是高昂的并且在規(guī)模經(jīng)濟(jì)上缺乏效率導(dǎo)致市場(chǎng)在提供公共物品時(shí)存在著失靈現(xiàn)象[2]使得競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)無法針對(duì)公共服務(wù)形成有效的供給和形成理想狀態(tài)

9、的帕累托最優(yōu)和體現(xiàn)社會(huì)公平。如果由具有強(qiáng)制力的政府來提供則可以克服市場(chǎng)供給的缺陷。由此得出政府是公共服務(wù)惟一的生產(chǎn)者和供給者的結(jié)論。公共服務(wù)的15?19942010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.導(dǎo)致“契約失靈”的根源而非營(yíng)利組織由于必須受到“非分配約束”它不會(huì)為追求利潤(rùn)而降低質(zhì)量公共產(chǎn)品的生產(chǎn)若由這種非營(yíng)利的第三方部門完成生產(chǎn)者的欺詐行為便

10、會(huì)得到有力的遏制。[10]威斯布羅德認(rèn)為第三部門的出現(xiàn)是市場(chǎng)失靈和政府失敗的結(jié)果它被視為一支獨(dú)立的第三方力量在公共產(chǎn)品提供上實(shí)現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合同時(shí)也在防范政府與私營(yíng)部門對(duì)公眾利益的侵害方面具有重大意義。[11]迅猛崛起的第三部門正在成為公共管理的重要主體。[12]政府與第三部門合作關(guān)系由學(xué)者Young(2000)界定為3種:對(duì)抗關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系和合作互補(bǔ)關(guān)系。對(duì)抗關(guān)系并非指兩者關(guān)系完全對(duì)立而是指在社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)期第三部門作為公眾利益的

11、代表在資金籌措和服務(wù)方面都起支配作用從而推動(dòng)政府進(jìn)行政策改進(jìn)補(bǔ)充關(guān)系主要應(yīng)用于第三部門發(fā)育較成熟的國(guó)家第三部門和政府各自有一套相對(duì)獨(dú)立的籌資和服務(wù)體系政府未能滿足的需求由第三部門滿足合作互補(bǔ)關(guān)系被視為積聚兩者優(yōu)勢(shì)解決復(fù)雜問題時(shí)的有效方式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用最為廣泛它指兩者共同提供公共物品典型做法是由第三部門提供服務(wù)而政府提供資助也包括政府給予充分的賦權(quán)和支持采取特許經(jīng)營(yíng)、公私合營(yíng)、貸款和貸款擔(dān)保等形式與第三部門合作。[13]四、“志愿失靈

12、”———公共服務(wù)的多元化主體供給市場(chǎng)失靈與政府失靈的存在成為志愿者組織存在的理論起點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。志愿者組織由于其本身的優(yōu)勢(shì)使其在參與公共服務(wù)的提供上能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足。同時(shí)也正是因?yàn)橹驹刚呓M織彌補(bǔ)了這兩者的缺陷往往學(xué)術(shù)界傾向于全盤肯定志愿者組織的功能而容易讓人忽視其內(nèi)在缺陷。薩拉蒙認(rèn)為慈善籌款不足、慈善的特殊性、慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)、慈善的業(yè)余性等造成了“志愿失靈”。薩拉蒙的志愿失靈這一思想的提出打破了“志愿者組織的神話”[14]“非

13、政府組織的組織行為偏離志愿性公益機(jī)制而出現(xiàn)資源配置的低效或價(jià)值取向的非公共性現(xiàn)象從而在滿足社會(huì)多元化需要、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷?！盵15]市場(chǎng)、政府、志愿者組織三方都有可能面臨失靈的困境西方學(xué)者鑒于市場(chǎng)失靈與政府失靈開始熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)或政府協(xié)調(diào)的失敗。“現(xiàn)代社會(huì)的政府正在把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)即各種私人部門和公民志愿者團(tuán)體后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任從而使得政府、市場(chǎng)、志愿

14、者組織的界限和責(zé)任日益變得模糊不清”。[16]公共服務(wù)的多元化主體供給也就是“政府、市場(chǎng)、志愿部門共同提供公共產(chǎn)品供給模式”。政府擁有強(qiáng)制性權(quán)力市場(chǎng)以非強(qiáng)制性原則經(jīng)營(yíng)志愿部門依據(jù)“志愿主義”原則運(yùn)作。三者界限明晰且原則大相徑庭但在解決同一社會(huì)問題時(shí)具有密切的互動(dòng)關(guān)系:在為公眾提供相同或相似的公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)三者展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)資金、人員、技術(shù)相互流動(dòng)。傳統(tǒng)界限逐漸被打破后公共服務(wù)的供給全程變成了多元合作網(wǎng)絡(luò)的治理過程。正如文森特奧斯特羅姆

15、所指出的“每一公民都不是由‘一個(gè)’政府服務(wù)而是由大量的各不相同的公共物品產(chǎn)業(yè)所服務(wù)大多數(shù)公共物品產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！盵17]文森特奧斯特羅姆等人在《大城市地區(qū)的政府組織》中認(rèn)為“多中心”意味著許多決策中心它們?cè)谛问缴鲜窍嗷オ?dú)立的。它們相互之間通過競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系考慮對(duì)方開展多種契約性的和合作性的事務(wù)或者利用中央的機(jī)制來解決沖突在這種程度上多個(gè)政治管轄單位可以連續(xù)的方式運(yùn)作其互動(dòng)行為的模式是一致的并且是可以預(yù)見的。[18]他們還認(rèn)為把公

16、益物品和服務(wù)的提供與生產(chǎn)區(qū)分開來就有可能分化、利用和衡量生產(chǎn)了解公民的消費(fèi)偏好從而使公共物品的提供更有效率。[19]形成并興起于20世紀(jì)90年代的治理理論認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域自組織力量的發(fā)展私營(yíng)部門與公共部門、政府與市場(chǎng)、政府與非政府組織間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破公共服務(wù)供給的整個(gè)過程也演變成為由各種不同角色所組成的復(fù)雜合作網(wǎng)絡(luò)的治理過程。在公共服務(wù)領(lǐng)域建立起一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制在三者不斷的合作與競(jìng)爭(zhēng)中努力尋求多元權(quán)力的均衡點(diǎn)形成公共服

17、務(wù)供給的多中心體制及互補(bǔ)機(jī)制。政府、企業(yè)、第三部門共同參與公共服務(wù)的供給可實(shí)現(xiàn)各自優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮及優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。如前上文所述由于完整的信息獲取的困難、消費(fèi)過程中的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等因素導(dǎo)致完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)無法針對(duì)公共服務(wù)形成有效的供給從而難以形成理想狀態(tài)的帕累托最優(yōu)和體現(xiàn)社會(huì)公平因此需要政府有所作為但福利經(jīng)濟(jì)學(xué)將政府在供給公共服務(wù)過程中的作用僅僅至于市場(chǎng)補(bǔ)充的角色而公共選擇理論更是對(duì)政府行為的擴(kuò)張?zhí)岢隽司?一旦政府的職責(zé)超出了特定的范圍侵