地方隱性債務分析-

1、,,論文題目：中國地方財政隱性風險 地方政府學 單松,,,? 文章作者：馬俊（JUN MA) 中山大學政治與公共管理學院教授、博導、教育 部“長江學者”特聘教授 中山大學中國公共管理研究中心主任? 專著編著：《西方公共行政學理論前沿》《國家治理與公共 預算》 《中國公共預算改革：理性化

2、與民主》? 文章來源：AJPA (Australian Journal of Public Administration),,,【摘要】公共債務以及與之相關的財政風險已成為全球關注的問題。本文主要考察了中國政府的財政風險，尤其是地方政府層面的財政風險。在當前中國政府間關系體制下，地方政府無權借貸以及為任何借貸活動提供擔保。然而，幾乎所有的地方政府都卷入了主要以或有負債形式存在的地方債務活動中。雖然在未來一

3、段時間里，中國地方政府不會出現(xiàn)嚴重債務危機，但是其存在著一定程度的隱性債務風險。因此在當前中國深化改革的過程中，建議改革政府間關系以及授予地方政府借貸權限，使地方政府的債務融資受制于透明的債務市場。 【關鍵詞】地方政府債務 或有債務 隱性財政風險,,,地方政府債務： 是指地方機關事業(yè)單位及其他地方政府部門為保障基礎性設施建設、提供公益性服務而直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務。 2009年財政部

4、在登記地方政府性債務的報表中, 對地方政府債務給予了新的分類: (1) 政府負有直接償債責任的債務。 (2) 政府負有擔保責任的債務。  (3) 政府負有兜底責任的債務。,,,政府或有負債：由過去事項形成的可能義務，其存在須通過未來不確定事項的發(fā)生或不發(fā)生予以證實；或者由過去事項形成的現(xiàn)時義務，但由于履行該義務不確定會導致資源的流出或該義務的金額不能可靠計量而未被確認。從我國財政體制的現(xiàn)金收付制原則角度而言，政府或有負

5、債是在現(xiàn)行財政體制下未被納入正常的財政預算內(nèi)，而當某一特定事件發(fā)生后會導致支付缺口，并由政府承擔一部分最后的償還責任，從而有可能對政府財政構成壓力和風險的預算外債務。財政風險：是指財政發(fā)展過程中，受外部或內(nèi)部因素影響，而導致的地方政府正常履職出現(xiàn)問題的可能性。,,,一．地方政府債務發(fā)展及基本概況（一）法律法規(guī)對地方政府借債及融資的有關規(guī)定（1）《中華人民共和國預算法》第二十條明文規(guī)定，地方各級 政府預算按量入為出、收支平衡

6、的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國務院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。 （2）《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。,,,（二）地方政府債務發(fā)展狀況1997年亞洲金融危機后, 通貨緊縮、消費不足、經(jīng)

7、濟低迷使得地方金融機構的風險日益暴露, 為維護金融與社會秩序的穩(wěn)定, 地方政府不得不承擔其支付缺口（這一時期地方政府的債務還表現(xiàn)在大量的拖欠款項, 如糧食虧損掛賬、拖欠公務員和教師工資、拖欠養(yǎng)老金等）。1998——2005 我國實行積極財政政策期間, 中央政府發(fā)行的9900億元長期建設國債中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。,,,,2008年底 我國為應對全球金融危機出臺了4 萬億元的經(jīng)濟刺激計劃, 其中的70% 即282

8、00億元要由地方政府籌集, 再加上地方的配套資金以及地方政府的自行投資, 地方政府的資金缺口非常大, 這樣以國債轉(zhuǎn)貸、發(fā)行城投債、地方政府融資平臺貸款等形式出現(xiàn)的地方政府債務規(guī)模出現(xiàn)了超常規(guī)增長。2011年3—5月 國家審計署對全國地方政府性債務進行了全面審計, 此次審計的范圍是所有涉及債務的25590個政府部門和機構、6576 個融資平臺公司、42603個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2420個公用事業(yè)單位、9038個其他單

9、位、373805個項目, 共1873683筆債務。,,,,,審計結果顯示, 截至2010年年底, 全國地方政府性債務余額為107174.91 億元, 其中政府負有償還責任的債務67109.51 億元, 占債務總額的62.62% ; 政府負有擔保責任的或有債務23369.742億元, 占21.80% ; 政府可能承擔一定求助責任的其他相關債務16695.66 億元, 占15.58%,2010年底全國地方性政府債務規(guī)模及構成,,,全國政府性

10、債務規(guī)模情況表,,,The Ratio of Debt Outstanding to GDP: Direct and Explicit Liabilities,The Ratio of Deficit to GDP,,,三．地方政府參與地方債務融資 （1）被動參與 隨著以放權讓利為特征的的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载撚潯?/p>

11、的公共主體。 地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟建設發(fā)展、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面需要一定的資金支持，而中央賦予地方的“財權”與“事權”的并非對成，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務約束，不得已地方政府各職能部門自覺不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借大量債務。,,,,（2）被動參與 ①為地方企業(yè)（主要是地方國有企

12、業(yè)）及企事業(yè)單位提供隱 性擔保 ② 地方政府向公共服務部門提供直接的或間接的借貸擔保 ③成立地方國有投資公司（GOIC），建立地方投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債券及向政策銀行和商業(yè)銀行借貸 （ 1990 上海成立“上海城市建設投資公司”）,,,,但由于近些年來 ，地方債務出現(xiàn)了一些未能償還及面臨違約的情況下 ，金融機構開始對此產(chǎn)生警惕。要求地方政府提供明確的擔保才予以借貸 。

13、,,,（3）地方政府債券試點2008-2009年為刺激經(jīng)濟發(fā)展，地方政府通過地方融資平臺借貸7.38萬億元較2008年增長了70.4% ，發(fā)行企業(yè)債券2000億元。為改變地方融資平臺發(fā)行企業(yè)債券的狀況，中央開始摸索實行地方政府債券試點。2009年 財政部推出了 “中央代理發(fā)行地方債” 經(jīng)國務院批準同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的地

14、方政府債券。,,,2012 中央政府選擇四個地方政府試點地方債券上海市/浙江省/廣東省/深圳市2013 +江蘇/山東省 +北京/青島/寧夏/江西,,,,,三．地方財政風險的幾大表現(xiàn)方面,（1）基于地方政府在債券市場發(fā)行債券受限，地方政府的債務收入主要來自銀行貸款，債務融資渠道單一，且貸款期限一般相對較短，且主要用于了周期較長的投資項目，還債壓力巨大。,,,,（2）地方政府缺乏相應的債務管理機制及能力，且地方政府借

15、貸主體不規(guī)范，主要是地方公共部門自行借貸，但地方財政部門卻充當債務人。松散的借貸行為既不利于債務管理，也不利于財政風險控制，且容易導致公共部門中出現(xiàn)財政機會主義（Fiscal Opportunism）。,,,（3）債務收入的低效率配置及錯配，未能有效合理使用債務收入，將大量債務收入投入資本市場、房地產(chǎn)市場、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。 （4）地方財政實行現(xiàn)

16、金收付制度，或有債務不能有效估算且納入地方預算系統(tǒng)，以及地方債務系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。,,,（3）債務收入的低效率配置及錯配，未能有效合理使用債務收入，將大量債務收入投入資本市場、房地產(chǎn)市場、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。 （4）地方財政實行現(xiàn)金收付制度，或有債務不能有效估算且納入地方預算系統(tǒng)，以及地方債務系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。,,,

17、(5) 地方政府資產(chǎn)的可變現(xiàn)程度低。 根據(jù)2012年發(fā)表的《中國國家資產(chǎn)負債表研究》，估算了2010年中國地方政府資產(chǎn)負債情況。一個主要結論是，地方政府有很多的資產(chǎn)，但絕大部分是非金融資產(chǎn)，占到了80%多。有較好變現(xiàn)能力的金融資產(chǎn)的比重只有百分之十幾。這說明，一旦地方政府出現(xiàn)償債困難的話，它通過變現(xiàn)資產(chǎn)來償債的能力有限。因此，一些地方政府雖然整個資產(chǎn)負債表上顯示有很大的凈資產(chǎn)，但也可承擔著很大的償債風險。,,,核心建

18、議：（1）當下需要改革政府間關系，并且需要對地方政府借貸發(fā)債 進行合理授權。 ① 或有負債 直接債務 地方融資平臺發(fā) 行的企業(yè)債券

19、 市政債券 將地方政府投融資公司在債券市場發(fā)行的城投債( 企業(yè)債、中期票據(jù)、短融券等) 轉(zhuǎn)化成中國版本的“市政債券” ② 選擇是擴大地方債的范圍,,,,,,促使地方政府的債務受制于債務市場，并且建立有效的債務管理機制及改善地方政府債務透明度，提高地方政府在債務市場中的競爭力。 （2）借鑒經(jīng)合組織國家經(jīng)驗，在各層級政府建立債務控制系統(tǒng)及相應控制政策，且納入到相應

20、的預算管理當中。 選擇允許發(fā)債的地方政府的若干主要指標/因素可以包括：債務余額占財政收入(包括轉(zhuǎn)移支付）的比例、還本付息占財政收入的比例、地方政府凈金融資產(chǎn) 、財政透明度（資產(chǎn)負債表，或有負債的披露等）、財政可持續(xù)性（中長期財政與債務預測）、違約記錄等。,,,（3）立法規(guī)定地方債的上限和用途 預算法（或未來的地方財政法）應規(guī)定地方政府債的上限和用途，規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項目，

21、不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預算必須平衡。地方人大也應該立法，將本級政府債務控制在某些償債指標之內(nèi)（比如直接債務余額占財政總收入比重或直接債務余額占GDP比重的上限，直接債務加或有債務余額占財政總收入比重的上限等）。,,,（4）建立地方人大對地方債的約束機制 所有市政債的發(fā)行計劃，都必須通過地方人大的預算批準。地方政府必須對地方人大、公眾和資本市場公開詳細的財政收支、資產(chǎn)負債表、償債能力指標的信息。

22、0; 要求地方政府公布資產(chǎn)負債表與或有負債，對其進行審計。所有發(fā)債的地方政府都必須公布資產(chǎn)負債表，以及或有負債。由中央審計部門負責對地方政府公布的財政收支、資產(chǎn)負債表和償債能力數(shù)據(jù)的真實性進行審計并公布結果。,,,總 結 一個政府只有維持健康的經(jīng)濟活動（GDP）及由此創(chuàng)造健康的財政收入，才能保持對債務的支付能力。  對于現(xiàn)代政府來說，借債并對債務進行有效的管理，已

23、是國家治理重要的組成部分。一個負債累累的政府不是好的政府，一個不借債的政府同樣也不是一個會治理的政府。實際上，對于公共設施的資本性支出來說，以債務融資來提供所需資金其實是最公平的方式。然而，有了債務就應有債務管理。若說治國即理財，這個理財必然包括“理債”。總之，有債務并不可怕?？膳碌氖?，一個政府有了債務，卻沒有債務管理，或者債務管理水平不高。［而這恰恰是中國當前存在的問題。,,,相關資料參考：①馬雪彬：地方政府融資平臺中的或有負債

24、與財政風險 ②李中義：地方政府債務現(xiàn)狀、成因與管控③馬 駿：中國公共預算面臨的最大挑戰(zhàn)：財政可持續(xù) 以市政債制度硬化地方政府預算約束 建立以市政債為主體的地方政府融資體系 地方舉債的改革路徑④王 蓓：地方財政風險表現(xiàn)形式及化解對策研究⑤戶灃楠：淺析我國地方政府債務風險及防范,,

25、,謝謝—Thanks!,,,,,2 0 0 9 年財政部在登記地方政府性債務的報表中, 對地方政府債務給予了新的分類: (1) 政府負有直接償債責任的債務。包括地方政府債券; 上級財政轉(zhuǎn)貸( 外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸) 債務中, 投人無收益的公益性(基礎性) 項目全部以財政性資金作為償債資金來源的債務; 政府部門和機構拖欠單位與個人的債務; 經(jīng)費補助事業(yè)單位舉借的已由財政性資金直接償還的債務; 融資平臺舉借

26、的已明確由財政性資金直接償還的債務。,,,(2) 政府負有擔保責任的債務。 包括上級財政轉(zhuǎn)貸(外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸) 中, 投人有收益的競爭性項目的債務; 政府擔保的融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位的直接債務; 扣除已明確由財政性資金直接償還的債務。,,,(3) 政府負有兜底責任的債務。 包括經(jīng)費補助事業(yè)單位 (高校、 醫(yī) 院等 )為公益性(基礎性)

27、 項目建設(供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等) 舉借的債務; 融資平臺公司為公益性(基礎性) 項目建設舉借的債務; 這些都是政府未確信承擔直接還款責任, 也未提供擔保的債務( 不含上級財政轉(zhuǎn)貸債務) 。經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司為公益性( 基礎性) 項目建設提供擔保形成的債務(不包括已作為被擔保人直接債務反映的債務),,,筆者建議: 應該建立一個以市政債市場為基礎的，有自我約束（風險控制）機制的地方政府債務融資體

28、制。這個新體制有如下好處:(1)有更好的透明度，即將許多隱形負債（如平臺債）轉(zhuǎn)化為公開的政府直接負債，因而容易在早期識別和化解風險，避免風險擴大和從地方向全國轉(zhuǎn)移；(2)有自我約束機制，即對風險較大的地方政府，債券市場會以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資能力，甚至完全切斷其融資的渠道；,,,(3)投資者有足夠的分散度（來自于銀行、保險、基金、其他機構、外資、個人等），不會過度集中于銀行體系，因此降低了系統(tǒng)性風險；