地方隱性債務(wù)分析-

1、,,論文題目：中國(guó)地方財(cái)政隱性風(fēng)險(xiǎn) 地方政府學(xué) 單松,,,? 文章作者：馬?。↗UN MA) 中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)、教育 部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授 中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心主任? 專(zhuān)著編著：《西方公共行政學(xué)理論前沿》《國(guó)家治理與公共 預(yù)算》 《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化

2、與民主》? 文章來(lái)源：AJPA (Australian Journal of Public Administration),,,【摘要】公共債務(wù)以及與之相關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為全球關(guān)注的問(wèn)題。本文主要考察了中國(guó)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，尤其是地方政府層面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前中國(guó)政府間關(guān)系體制下，地方政府無(wú)權(quán)借貸以及為任何借貸活動(dòng)提供擔(dān)保。然而，幾乎所有的地方政府都卷入了主要以或有負(fù)債形式存在的地方債務(wù)活動(dòng)中。雖然在未來(lái)一

3、段時(shí)間里，中國(guó)地方政府不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)，但是其存在著一定程度的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此在當(dāng)前中國(guó)深化改革的過(guò)程中，建議改革政府間關(guān)系以及授予地方政府借貸權(quán)限，使地方政府的債務(wù)融資受制于透明的債務(wù)市場(chǎng)。 【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 或有債務(wù) 隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),,,地方政府債務(wù)： 是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其他地方政府部門(mén)為保障基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)、提供公益性服務(wù)而直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。 2009年財(cái)政部

4、在登記地方政府性債務(wù)的報(bào)表中, 對(duì)地方政府債務(wù)給予了新的分類(lèi): (1) 政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。 (2) 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。  (3) 政府負(fù)有兜底責(zé)任的債務(wù)。,,,政府或有負(fù)債：由過(guò)去事項(xiàng)形成的可能義務(wù)，其存在須通過(guò)未來(lái)不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí)；或者由過(guò)去事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，但由于履行該義務(wù)不確定會(huì)導(dǎo)致資源的流出或該義務(wù)的金額不能可靠計(jì)量而未被確認(rèn)。從我國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)金收付制原則角度而言，政府或有負(fù)

5、債是在現(xiàn)行財(cái)政體制下未被納入正常的財(cái)政預(yù)算內(nèi)，而當(dāng)某一特定事件發(fā)生后會(huì)導(dǎo)致支付缺口，并由政府承擔(dān)一部分最后的償還責(zé)任，從而有可能對(duì)政府財(cái)政構(gòu)成壓力和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算外債務(wù)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：是指財(cái)政發(fā)展過(guò)程中，受外部或內(nèi)部因素影響，而導(dǎo)致的地方政府正常履職出現(xiàn)問(wèn)題的可能性。,,,一．地方政府債務(wù)發(fā)展及基本概況（一）法律法規(guī)對(duì)地方政府借債及融資的有關(guān)規(guī)定（1）《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十條明文規(guī)定，地方各級(jí) 政府預(yù)算按量入為出、收支平衡

6、的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。 （2）《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門(mén)、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。,,,（二）地方政府債務(wù)發(fā)展?fàn)顩r1997年亞洲金融危機(jī)后, 通貨緊縮、消費(fèi)不足、經(jīng)

7、濟(jì)低迷使得地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)日益暴露, 為維護(hù)金融與社會(huì)秩序的穩(wěn)定, 地方政府不得不承擔(dān)其支付缺口（這一時(shí)期地方政府的債務(wù)還表現(xiàn)在大量的拖欠款項(xiàng), 如糧食虧損掛賬、拖欠公務(wù)員和教師工資、拖欠養(yǎng)老金等）。1998——2005 我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策期間, 中央政府發(fā)行的9900億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。,,,,2008年底 我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)出臺(tái)了4 萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃, 其中的70% 即282

8、00億元要由地方政府籌集, 再加上地方的配套資金以及地方政府的自行投資, 地方政府的資金缺口非常大, 這樣以國(guó)債轉(zhuǎn)貸、發(fā)行城投債、地方政府融資平臺(tái)貸款等形式出現(xiàn)的地方政府債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了超常規(guī)增長(zhǎng)。2011年3—5月 國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì), 此次審計(jì)的范圍是所有涉及債務(wù)的25590個(gè)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、6576 個(gè)融資平臺(tái)公司、42603個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2420個(gè)公用事業(yè)單位、9038個(gè)其他單

9、位、373805個(gè)項(xiàng)目, 共1873683筆債務(wù)。,,,,,審計(jì)結(jié)果顯示, 截至2010年年底, 全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107174.91 億元, 其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51 億元, 占債務(wù)總額的62.62% ; 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.742億元, 占21.80% ; 政府可能承擔(dān)一定求助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66 億元, 占15.58%,2010年底全國(guó)地方性政府債務(wù)規(guī)模及構(gòu)成,,,全國(guó)政府性

10、債務(wù)規(guī)模情況表,,,The Ratio of Debt Outstanding to GDP: Direct and Explicit Liabilities,The Ratio of Deficit to GDP,,,三．地方政府參與地方債務(wù)融資 （1）被動(dòng)參與 隨著以放權(quán)讓利為特征的的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”

11、的公共主體。 地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面需要一定的資金支持，而中央賦予地方的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的并非對(duì)成，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)約束，不得已地方政府各職能部門(mén)自覺(jué)不自覺(jué)地、公開(kāi)或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借大量債務(wù)。,,,,（2）被動(dòng)參與 ①為地方企業(yè)（主要是地方國(guó)有企

12、業(yè)）及企事業(yè)單位提供隱 性擔(dān)保 ② 地方政府向公共服務(wù)部門(mén)提供直接的或間接的借貸擔(dān)保 ③成立地方國(guó)有投資公司（GOIC），建立地方投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債券及向政策銀行和商業(yè)銀行借貸 （ 1990 上海成立“上海城市建設(shè)投資公司”）,,,,但由于近些年來(lái) ，地方債務(wù)出現(xiàn)了一些未能償還及面臨違約的情況下 ，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始對(duì)此產(chǎn)生警惕。要求地方政府提供明確的擔(dān)保才予以借貸 。

13、,,,（3）地方政府債券試點(diǎn)2008-2009年為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)借貸7.38萬(wàn)億元較2008年增長(zhǎng)了70.4% ，發(fā)行企業(yè)債券2000億元。為改變地方融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券的狀況，中央開(kāi)始摸索實(shí)行地方政府債券試點(diǎn)。2009年 財(cái)政部推出了 “中央代理發(fā)行地方債” 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的地

14、方政府債券。,,,2012 中央政府選擇四個(gè)地方政府試點(diǎn)地方債券上海市/浙江省/廣東省/深圳市2013 +江蘇/山東省 +北京/青島/寧夏/江西,,,,,三．地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的幾大表現(xiàn)方面,（1）基于地方政府在債券市場(chǎng)發(fā)行債券受限，地方政府的債務(wù)收入主要來(lái)自銀行貸款，債務(wù)融資渠道單一，且貸款期限一般相對(duì)較短，且主要用于了周期較長(zhǎng)的投資項(xiàng)目，還債壓力巨大。,,,,（2）地方政府缺乏相應(yīng)的債務(wù)管理機(jī)制及能力，且地方政府借

15、貸主體不規(guī)范，主要是地方公共部門(mén)自行借貸，但地方財(cái)政部門(mén)卻充當(dāng)債務(wù)人。松散的借貸行為既不利于債務(wù)管理，也不利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制，且容易導(dǎo)致公共部門(mén)中出現(xiàn)財(cái)政機(jī)會(huì)主義（Fiscal Opportunism）。,,,（3）債務(wù)收入的低效率配置及錯(cuò)配，未能有效合理使用債務(wù)收入，將大量債務(wù)收入投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺(tái)違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。 （4）地方財(cái)政實(shí)行現(xiàn)

16、金收付制度，或有債務(wù)不能有效估算且納入地方預(yù)算系統(tǒng)，以及地方債務(wù)系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。,,,（3）債務(wù)收入的低效率配置及錯(cuò)配，未能有效合理使用債務(wù)收入，將大量債務(wù)收入投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、高能耗高污染產(chǎn)業(yè)以及一些產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)，地方融資平臺(tái)違規(guī)借貸融資、非法貸款、蓄意提高貸款額度。 （4）地方財(cái)政實(shí)行現(xiàn)金收付制度，或有債務(wù)不能有效估算且納入地方預(yù)算系統(tǒng)，以及地方債務(wù)系統(tǒng)透明度極低，不能接受有效監(jiān)督。,,,

17、(5) 地方政府資產(chǎn)的可變現(xiàn)程度低。 根據(jù)2012年發(fā)表的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究》，估算了2010年中國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債情況。一個(gè)主要結(jié)論是，地方政府有很多的資產(chǎn)，但絕大部分是非金融資產(chǎn)，占到了80%多。有較好變現(xiàn)能力的金融資產(chǎn)的比重只有百分之十幾。這說(shuō)明，一旦地方政府出現(xiàn)償債困難的話，它通過(guò)變現(xiàn)資產(chǎn)來(lái)償債的能力有限。因此，一些地方政府雖然整個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表上顯示有很大的凈資產(chǎn)，但也可承擔(dān)著很大的償債風(fēng)險(xiǎn)。,,,核心建

18、議：（1）當(dāng)下需要改革政府間關(guān)系，并且需要對(duì)地方政府借貸發(fā)債 進(jìn)行合理授權(quán)。 ① 或有負(fù)債 直接債務(wù) 地方融資平臺(tái)發(fā) 行的企業(yè)債券

19、 市政債券 將地方政府投融資公司在債券市場(chǎng)發(fā)行的城投債( 企業(yè)債、中期票據(jù)、短融券等) 轉(zhuǎn)化成中國(guó)版本的“市政債券” ② 選擇是擴(kuò)大地方債的范圍,,,,,,促使地方政府的債務(wù)受制于債務(wù)市場(chǎng)，并且建立有效的債務(wù)管理機(jī)制及改善地方政府債務(wù)透明度，提高地方政府在債務(wù)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。 （2）借鑒經(jīng)合組織國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在各層級(jí)政府建立債務(wù)控制系統(tǒng)及相應(yīng)控制政策，且納入到相應(yīng)

20、的預(yù)算管理當(dāng)中。 選擇允許發(fā)債的地方政府的若干主要指標(biāo)/因素可以包括：債務(wù)余額占財(cái)政收入(包括轉(zhuǎn)移支付）的比例、還本付息占財(cái)政收入的比例、地方政府凈金融資產(chǎn) 、財(cái)政透明度（資產(chǎn)負(fù)債表，或有負(fù)債的披露等）、財(cái)政可持續(xù)性（中長(zhǎng)期財(cái)政與債務(wù)預(yù)測(cè)）、違約記錄等。,,,（3）立法規(guī)定地方債的上限和用途 預(yù)算法（或未來(lái)的地方財(cái)政法）應(yīng)規(guī)定地方政府債的上限和用途，規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項(xiàng)目，

21、不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。地方人大也應(yīng)該立法，將本級(jí)政府債務(wù)控制在某些償債指標(biāo)之內(nèi)（比如直接債務(wù)余額占財(cái)政總收入比重或直接債務(wù)余額占GDP比重的上限，直接債務(wù)加或有債務(wù)余額占財(cái)政總收入比重的上限等）。,,,（4）建立地方人大對(duì)地方債的約束機(jī)制 所有市政債的發(fā)行計(jì)劃，都必須通過(guò)地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)。地方政府必須對(duì)地方人大、公眾和資本市場(chǎng)公開(kāi)詳細(xì)的財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債表、償債能力指標(biāo)的信息。

22、0; 要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表與或有負(fù)債，對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。所有發(fā)債的地方政府都必須公布資產(chǎn)負(fù)債表，以及或有負(fù)債。由中央審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府公布的財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債表和償債能力數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)并公布結(jié)果。,,,總 結(jié) 一個(gè)政府只有維持健康的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（GDP）及由此創(chuàng)造健康的財(cái)政收入，才能保持對(duì)債務(wù)的支付能力。  對(duì)于現(xiàn)代政府來(lái)說(shuō)，借債并對(duì)債務(wù)進(jìn)行有效的管理，已

23、是國(guó)家治理重要的組成部分。一個(gè)負(fù)債累累的政府不是好的政府，一個(gè)不借債的政府同樣也不是一個(gè)會(huì)治理的政府。實(shí)際上，對(duì)于公共設(shè)施的資本性支出來(lái)說(shuō)，以債務(wù)融資來(lái)提供所需資金其實(shí)是最公平的方式。然而，有了債務(wù)就應(yīng)有債務(wù)管理。若說(shuō)治國(guó)即理財(cái)，這個(gè)理財(cái)必然包括“理債”?？傊袀鶆?wù)并不可怕?？膳碌氖牵粋€(gè)政府有了債務(wù)，卻沒(méi)有債務(wù)管理，或者債務(wù)管理水平不高。［而這恰恰是中國(guó)當(dāng)前存在的問(wèn)題。,,,相關(guān)資料參考：①馬雪彬：地方政府融資平臺(tái)中的或有負(fù)債

24、與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) ②李中義：地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與管控③馬 駿：中國(guó)公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財(cái)政可持續(xù) 以市政債制度硬化地方政府預(yù)算約束 建立以市政債為主體的地方政府融資體系 地方舉債的改革路徑④王 蓓：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式及化解對(duì)策研究⑤戶灃楠：淺析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范,,

25、,謝謝—Thanks!,,,,,2 0 0 9 年財(cái)政部在登記地方政府性債務(wù)的報(bào)表中, 對(duì)地方政府債務(wù)給予了新的分類(lèi): (1) 政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。包括地方政府債券; 上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸( 外債轉(zhuǎn)貸、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸) 債務(wù)中, 投人無(wú)收益的公益性(基礎(chǔ)性) 項(xiàng)目全部以財(cái)政性資金作為償債資金來(lái)源的債務(wù); 政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)拖欠單位與個(gè)人的債務(wù); 經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉借的已由財(cái)政性資金直接償還的債務(wù); 融資平臺(tái)舉借

26、的已明確由財(cái)政性資金直接償還的債務(wù)。,,,(2) 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。 包括上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸(外債轉(zhuǎn)貸、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸) 中, 投人有收益的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的債務(wù); 政府擔(dān)保的融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位的直接債務(wù); 扣除已明確由財(cái)政性資金直接償還的債務(wù)。,,,(3) 政府負(fù)有兜底責(zé)任的債務(wù)。 包括經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位 (高校、 醫(yī) 院等 )為公益性(基礎(chǔ)性)

27、 項(xiàng)目建設(shè)(供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等) 舉借的債務(wù); 融資平臺(tái)公司為公益性(基礎(chǔ)性) 項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù); 這些都是政府未確信承擔(dān)直接還款責(zé)任, 也未提供擔(dān)保的債務(wù)( 不含上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)) 。經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司為公益性( 基礎(chǔ)性) 項(xiàng)目建設(shè)提供擔(dān)保形成的債務(wù)(不包括已作為被擔(dān)保人直接債務(wù)反映的債務(wù)),,,筆者建議: 應(yīng)該建立一個(gè)以市政債市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，有自我約束（風(fēng)險(xiǎn)控制）機(jī)制的地方政府債務(wù)融資體

28、制。這個(gè)新體制有如下好處:(1)有更好的透明度，即將許多隱形負(fù)債（如平臺(tái)債）轉(zhuǎn)化為公開(kāi)的政府直接負(fù)債，因而容易在早期識(shí)別和化解風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大和從地方向全國(guó)轉(zhuǎn)移；(2)有自我約束機(jī)制，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的地方政府，債券市場(chǎng)會(huì)以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資能力，甚至完全切斷其融資的渠道；,,,(3)投資者有足夠的分散度（來(lái)自于銀行、保險(xiǎn)、基金、其他機(jī)構(gòu)、外資、個(gè)人等），不會(huì)過(guò)度集中于銀行體系，因此降低了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；