論立法型政府審計模式的改革取向.pdf

1、“不論采用何種審計體制以及審計體制如何演變，都是為了達(dá)到權(quán)力制衡的目的和增強(qiáng)審計的獨立性。這充分說明審計是民主政治的產(chǎn)物，它在完善各國民主政治的道路上，也必然經(jīng)歷由不完善到逐步完善的過程?！雹賹徲嬻w制變化，是為了增強(qiáng)審計的獨立性，更好地發(fā)揮審計對權(quán)力的制衡作用。英國、美國最初都是行政型模式，但實踐證明它的獨立性有限，不能很好發(fā)揮對權(quán)力的制衡作用，故后來才發(fā)展到立法型；德國開始是立法型，后來一段時間是行政型，再后來最終發(fā)展到了獨立型。20

2、03年，瑞典國家審計體制改革，從行政型模式轉(zhuǎn)為由議會控制的立法型模式。這充分說明了為了更好的發(fā)揮審計的作用，審計體制必然要不斷地發(fā)展和完善。 在政府審計體制建立之初，我國還處于計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)并直接參與國家絕大部分經(jīng)濟(jì)活動，掌握了國家絕大部分資源。行政權(quán)力滲透到了政治、經(jīng)濟(jì)、社會的方方面面，政府實際上是一個無限的政府。在這種背景下，政府審計只有選擇直接服務(wù)于行政機(jī)關(guān)，才能保證政府在資源配置和組織經(jīng)濟(jì)活動方面的效率，

3、才能保證政府審計對整個國民經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督。 進(jìn)入新世紀(jì)，在經(jīng)濟(jì)上，我國建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府只需要掌握一定量的資源，代表公共利益，履行公共職責(zé)，提供公共物品和公共服務(wù)。但是政府要能夠真正代表公共利益，防止權(quán)力集中和暗箱操作，政府取得和使用資源的行為必須納入國家政治程序，即行政行為納入立法管理程序。 政治上，完善權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。十七大報告強(qiáng)調(diào)，

4、要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。在我國決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)都掌握在行政機(jī)關(guān)手中，那么立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用就顯得非常重要。 審計的功能不僅是監(jiān)督政府的使用公共資金是否合法，而且能夠通過績效審計評價政府的行為，給政府提供咨詢和建議服務(wù)，促使政府使用公共資金更加節(jié)約和經(jīng)濟(jì)，有助于建立一個廉潔高效的政府。通過立法型模式的審計體制改革，就能夠為績效審計的全面開展鋪平道路。

5、 可見，新的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境都提出了要加強(qiáng)立法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的要求，而政府審計的立法歸屬是非常符合這一要求的。 審計體制是其政治制度的表現(xiàn)，是為政治制度服務(wù)的。三權(quán)分立的國家由于歷史和其他方面的原因，有的議會力量較強(qiáng)，審計機(jī)關(guān)由議會領(lǐng)導(dǎo)，實行立法型審計模式；有的國家司法意識較強(qiáng)，審計機(jī)關(guān)就隸屬司法系列。建立審計模式要因地制宜，不可一概而論。審計體制本身無所謂好壞之分，只要適合于本國國情，能真正發(fā)揮對權(quán)力的監(jiān)督和制衡作用，就是

6、有效的。由于我國的根本政治制度是人民代表大會制度，相比司法型、獨立型模式，立法型模式更加適合我國的國情。 立法型模式不僅能解決審計工作獨立性問題，而且適合未來中國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，但考慮到現(xiàn)實的政治經(jīng)濟(jì)因素，改革的時機(jī)尚未成熟，因此立法型模式是政府審計體制改革的取向。把立法型模式作為改革的取向，是將審計工作的長遠(yuǎn)目標(biāo)和現(xiàn)實目標(biāo)結(jié)合起來看問題，對展開政府審計體制改革，對加強(qiáng)政府審計監(jiān)督都有著重大的意義。 本文旨在為中國政

7、治體制改革和審計事業(yè)發(fā)展做出有益的探索和貢獻(xiàn)，在理論上探索基本適合中國國情和未來政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的審計模式，在實踐上提出具有一定現(xiàn)實性和可行性的改革設(shè)想，為政府審計體制改革的政策研究和決策提供依據(jù)和參考。 第一部分緒論。首先介紹了選題的背景和意義，然后介紹了研究的思路、方法以及內(nèi)容，最后梳理了關(guān)于政府審計體制改革的國內(nèi)各種觀點和學(xué)說。 第二部分政府審計體制的概述。首先介紹了政府審計與政府審計體制的基本概念。由于各國政體和

8、國情不同，審計體制模式也呈現(xiàn)出多樣性。其次，從審計體制的組織上、經(jīng)費上、人事上的獨立性，以及審計對象、審計目標(biāo)、審計權(quán)限、審計結(jié)果披露幾個方面對國內(nèi)外不同模式的政府審計體制的概況進(jìn)行了對比分析，再總結(jié)出我國政府審計體制在這幾個方面的缺陷。最后，從審計環(huán)境變化和審計目標(biāo)變化兩方面說明了改革的必然性。經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，市場經(jīng)濟(jì)的確立需要建立公共財政制度，客觀上就需要對行政權(quán)力使用公共資金進(jìn)行監(jiān)督。政治環(huán)境方面，社會主義民主政治建設(shè)和政治體制改革

9、，要求完善人民代表大會制度和加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督，那么就應(yīng)該賦予人大有效的監(jiān)督機(jī)制和手段適應(yīng)政治民主建設(shè)的發(fā)展。審計目標(biāo)方面，績效審計為審計體制改革提出了新要求。 第三部分政府審計體制改革的理想模式—立法型模式。首先，以美國為例介紹了立法型模式的實現(xiàn)基礎(chǔ)。雖然說我國的政治制度和經(jīng)濟(jì)體制與西方國家相比都有一定的差別，但是立法型審計模式作為世界上一種主流的政府審計模式，對于我國的審計體制改革實踐有具有較高的借鑒意義。我國加入WTO之

10、后，國家對外開放日益深入，在全球一體化和知識經(jīng)濟(jì)時代的大背景下，要學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的經(jīng)驗，并結(jié)合現(xiàn)實國情，縮小與世界的差距。最后，分析了立法型審計體制模式對我國政府審計的意義何在。本文認(rèn)為立法型審計模式的價值主要有五點：第一，立法型模式能夠較好地解決當(dāng)前政府審計體制中最大的問題—獨立性的問題；第二，有助于解決審計結(jié)果披露問題；第三，能夠健全審計機(jī)關(guān)咨詢建議權(quán)；第四，有助于加強(qiáng)公共財政制度的建立；第五，有助于完善人民代表大會制度。 第

11、四部分我國立法型政府審計模式的實現(xiàn)路徑。首先，對政府審計體制改革的各種路徑進(jìn)行了比較和分析，得出結(jié)論——未來審計體制的改革方向是立法型模式。但實現(xiàn)立法型模式還面臨著歷史傳統(tǒng)的障礙、政府方面的阻力、制度轉(zhuǎn)換的繁瑣三方面的困難。然后，本文提出了擺脫困境的出路——選擇楊肅昌學(xué)者提出的“雙軌制”作為改革的折中方案。原因是與“升格論”、“垂直論”的審計體制改革觀點相比，“雙軌制”體制可從整體上提高審計的獨立性，而且更加符合當(dāng)今世界國家審計的發(fā)展規(guī)

12、律；與“立法論”、“獨立論”相比，在一定程度上避免了來自政府方面的阻力，更加具有可行性。最后，本文提出了實現(xiàn)立法型模式的改革設(shè)想。第一，改革的總體思路是加強(qiáng)人大監(jiān)督和審計監(jiān)督在各方面的結(jié)合，先實現(xiàn)“雙軌制”，然后在實現(xiàn)“雙軌制”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革，實現(xiàn)立法型模式。第二，改革要保持漸進(jìn)性，力求社會變革的穩(wěn)妥、有序。 文章的創(chuàng)新之處有：第一，提出通過建立立法型政府審計模式，促進(jìn)績效審計的全面開展，評價政府使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性