中國(guó)扶貧小額信貸的成功與弱點(diǎn)

1、中國(guó)小額信貸的發(fā)展和政策思考,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 杜曉山 2007年11月,小額信貸在中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展,小額信貸含義中國(guó)小額信貸概述成功弱點(diǎn)政策建議,1.小額信貸含義,概念：小額信貸是專(zhuān)向低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)。從本質(zhì)上說(shuō)，小額信貸是

2、將組織制度創(chuàng)新和金融制度創(chuàng)新的信貸活動(dòng)與扶貧到戶項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合成一體。小額信貸是金融行業(yè)的一部分，也是一種發(fā)展工具。主要目標(biāo)客戶是中低收入家庭和微小企業(yè),1.小額信貸含義,小額貸款（microcredit)主要強(qiáng)調(diào)貸款發(fā)放小額信貸（microfinance)強(qiáng)調(diào)廣泛的金融服務(wù)，包括存款、貸款、保險(xiǎn)、支付結(jié)算等服務(wù)小額信貸主流派，即制度主義派認(rèn)為：它的基本內(nèi)涵至少應(yīng)包括兩方面的要求：一是給大量低收入人口提供信貸服務(wù)，并使其絕大多數(shù)

3、人能獲益；二是保證信貸機(jī)構(gòu)自身的自負(fù)盈虧和可持續(xù)發(fā)展。,1.小額信貸含義,基本特征：為設(shè)定的低收入階層服務(wù)，有的還以貧困婦女為主體。小額、短期、分期償還和持續(xù)提供信貸服務(wù)。小額金融交易是指每筆交易低于（現(xiàn)也有認(rèn)為數(shù)倍于）本國(guó)年人均GDP。管理上的民主性和自主性，與客戶平等相處。流暢、透明且簡(jiǎn)單的程序和要求，方便、及時(shí)的金融交易。實(shí)行商業(yè)利率和鼓勵(lì)存款。有的還提供信貸以外的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)。接近客戶的操作方式不延誤的和可靠的

4、交易,1.小額信貸含義,小額信貸的兩大流派福利主義小額信貸（傳統(tǒng)型觀點(diǎn)）：將小額信貸視為一種扶貧項(xiàng)目或類(lèi)扶貧項(xiàng)目，忽視其信貸活動(dòng)（例有借有還、爭(zhēng)取自負(fù)盈虧原則）的性質(zhì)。制度主義小額信貸（國(guó)際主流派觀點(diǎn)）：將小額信貸視為一種為低收入群體提供商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展的信貸活動(dòng)。因目標(biāo)差異又可大體分為兩類(lèi)：商業(yè)性制度主義（例印尼BRI-UD）；公益性制度主義（例孟加拉Grameen Bank）。,小額信貸與普惠金融體系的關(guān)系,認(rèn)識(shí)、理念、實(shí)踐發(fā)展

5、的延續(xù)和結(jié)果，是一種新的理論概括。 小額信貸，尤其是公益性制度主義小額信貸是普惠金融體系理念的體現(xiàn)： 金融服務(wù)的公平正義，窮人享有公平的信貸權(quán)、機(jī)會(huì)平等、享用權(quán)平等。,2.中國(guó)小額信貸概述,,需求,供給,政策環(huán)境,2.中國(guó)小額信貸概述：需求,,,,需求市場(chǎng)巨大60%多的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村是市場(chǎng)需求的主體；城市中也有貧困人口生活在世界銀行貧困線標(biāo)準(zhǔn)（1天1美元收入）下的貧困人口：約1.3億人（占人口總數(shù)的10%左右）以我

6、國(guó)農(nóng)村目前人均年收入944元人民幣的貧困線標(biāo)準(zhǔn)計(jì)的農(nóng)村貧困人口：約6000余萬(wàn)人,2.中國(guó)小額信貸概述：供給,,,,,我國(guó)目前主要有八類(lèi)小額信貸項(xiàng)目: 類(lèi)型1：以短期“項(xiàng)目”形式運(yùn)作，由國(guó)際機(jī)構(gòu)資助的小額信貸。 資金量約10億元 類(lèi)型2：政府主導(dǎo)型（政府+銀行）由政府財(cái)政和農(nóng)行扶貧貼息貸款投入資金的小額信貸。 資金量約200多億元 類(lèi)型3：農(nóng)村信用社用自身儲(chǔ)蓄和央行再貸款開(kāi)展的農(nóng)戶小額信用貸款。

7、 資金量約2000多億元,,2.中國(guó)小額信貸概述：供給,我國(guó)目前主要有八類(lèi)小額信貸項(xiàng)目: 類(lèi)型4：2002年底開(kāi)始國(guó)家主管部門(mén)要求開(kāi)展“下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款”，建立擔(dān)?；?，由城市商業(yè)銀行運(yùn)作此項(xiàng)活動(dòng)。 類(lèi)型5：從2004年起政府在200個(gè)貧困縣試行財(cái)政貼息，由正規(guī)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)開(kāi)展扶貧小額信貸項(xiàng)目。從目前實(shí)際情況看，是由農(nóng)村信用社、政府扶貧辦和財(cái)政部門(mén)合作開(kāi)展此活動(dòng)。 另外,針對(duì)貧困地區(qū)的村基金項(xiàng)目試點(diǎn)。,2.中國(guó)

8、小額信貸概述：供給,類(lèi)型6：從2005年底由人民銀行倡導(dǎo)開(kāi)始在5個(gè)省區(qū)開(kāi)展由民營(yíng)資本投資組建的商業(yè)性“小額貸款公司”的試驗(yàn)活動(dòng)。類(lèi)型7：從2006年底開(kāi)始由銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)在六個(gè)省區(qū)開(kāi)展三類(lèi)金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)：村鎮(zhèn)銀行；貸款公司；農(nóng)村資金互助社。計(jì)劃2008年擴(kuò)大到31個(gè)省。類(lèi)型8：從2007年起由新組建的郵政儲(chǔ)蓄銀行進(jìn)行的小額質(zhì)押貸款和小額信用貸款的試點(diǎn)。,2.中國(guó)小額信貸概述：供給,,小額貸款公司試驗(yàn)的基本要求是:不超過(guò)5名投資者（股東

9、），貸款資金＝股東自有資金，對(duì)象為農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和微小企業(yè)，貸款利率不超過(guò)基準(zhǔn)利率的4倍.當(dāng)?shù)卣疇款^成立試點(diǎn)協(xié)調(diào)小組進(jìn)行管理，工商部門(mén)注冊(cè)，在運(yùn)作良好的基礎(chǔ)上將來(lái)可批準(zhǔn)獲得有限的融資渠道。,2.中國(guó)小額信貸概述：供給,中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)大致包括：1.雙邊或多邊項(xiàng)目成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)（辦公室）管理和操作外援資金。2.民間機(jī)構(gòu)實(shí)施小額信貸扶貧項(xiàng)目。3.政府部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理和操作扶貧貼息貸款小額信貸扶貧項(xiàng)目。4.金融機(jī)構(gòu)直接操作小額

10、信貸項(xiàng)目。5.政府與金融部門(mén)（城市為商業(yè)銀行，農(nóng)村為農(nóng)信社或農(nóng)行），合作運(yùn)作小額信貸。6.新成立的民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化小額貸款公司試點(diǎn)。,2.中國(guó)小額信貸概述：政策環(huán)境,,政府已將小額信貸視為扶貧到戶、減緩貧困、農(nóng)戶貸款和微小企業(yè)貸款的一項(xiàng)有力措施政府對(duì)小額信貸活動(dòng)有較嚴(yán)格的政策規(guī)定：機(jī)構(gòu)的法律地位、利率、儲(chǔ)蓄等。目前貸款利率已有松動(dòng)，不超過(guò)基準(zhǔn)利率的4倍對(duì)使用非政府資金運(yùn)作的項(xiàng)目（扶貧或商業(yè)性小額信貸項(xiàng)目），目前處于允許“試驗(yàn)”

11、的階段，而沒(méi)有普適性的具體管理辦法文件或法規(guī)。目前的政策環(huán)境和運(yùn)作項(xiàng)目的管理水平也使一些金融機(jī)構(gòu)和國(guó)際機(jī)構(gòu)不愿對(duì)小額信貸投入更多的資金目前中國(guó)的信用環(huán)境不理想,征信制度還不完善.,,,3.中國(guó)小額信貸的成功之處,中央和一些地方政府很快認(rèn)識(shí)到小額信貸的價(jià)值中央和地方政府與國(guó)家金融機(jī)構(gòu)共同努力將小額信貸作為扶貧工作和農(nóng)戶貸款的一項(xiàng)工具利用政府的權(quán)威和組織機(jī)構(gòu)及人財(cái)物力，小額信貸已覆蓋了大量的農(nóng)戶和貧困人口，包括婦女。而在過(guò)去，大量農(nóng)

12、戶和貧困人口直接獲得資金支持是極有限的,3.中國(guó)小額信貸的成功之處,中國(guó)政府和金融機(jī)構(gòu)也愿意了解、借鑒國(guó)際小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn)和值得警惕的教訓(xùn)。政府總的說(shuō)來(lái)鼓勵(lì)在一定條件下進(jìn)行扶貧小額信貸的試驗(yàn)。十多年來(lái)，小額信貸已服務(wù)于幾千萬(wàn)戶的農(nóng)村家庭。,3.中國(guó)小額信貸的成功之處,三類(lèi)項(xiàng)目（政府主導(dǎo)型、國(guó)際資助型和農(nóng)村信用社）對(duì)農(nóng)村人口都產(chǎn)生了積極的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。一些國(guó)際資助的由半政府機(jī)構(gòu)或民間機(jī)構(gòu)管理的扶貧小額信貸項(xiàng)目（盡管數(shù)量很少）取得了

13、扶貧和機(jī)構(gòu)自身自負(fù)盈虧兩方面的成績(jī)，這對(duì)發(fā)展可持續(xù)性的扶貧小額信貸有非常積極的意義。2002年后開(kāi)始的后五類(lèi)小額信貸項(xiàng)目目前已在啟動(dòng)和試驗(yàn)之中，取得了初步成效。,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn),,,,外部政策環(huán)境方面的問(wèn)題,,,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),,,,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,政府的法規(guī) 、政策不適應(yīng)小額信貸的發(fā)展，例如非金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作小額信貸不合法、不予注冊(cè)、甚至要征稅政府鼓勵(lì)小額信貸試驗(yàn)和發(fā)展的靈活政策不連貫或不統(tǒng)一政

14、府嚴(yán)格限制政府主導(dǎo)型項(xiàng)目貸款利率地方政府與金融(或小額信貸)機(jī)構(gòu)間關(guān)系往往協(xié)調(diào)不好,,,外部政策環(huán)境方面的問(wèn)題,與小額信貸機(jī)構(gòu)或小額信貸機(jī)構(gòu)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題由國(guó)際資助項(xiàng)目雖然可以有利率的靈活性，但只能以短期的試驗(yàn)項(xiàng)目的形式出現(xiàn)，不能成為金融機(jī)構(gòu)政府和銀行對(duì)國(guó)際成功小額信貸發(fā)展可持續(xù)性信貸扶貧活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)仍研究和借鑒不夠或者持懷疑態(tài)度政府擔(dān)心類(lèi)似東南亞金融危機(jī)和農(nóng)村合作社基金會(huì)的問(wèn)題或影響出現(xiàn)中國(guó)的信用環(huán)境（或信用文化、金融生

15、態(tài)）不理想,外部政策環(huán)境方面的問(wèn)題,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,,外部政策環(huán)境方面的問(wèn)題,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,政府工作人員不了解小額信貸的基本概念政府和銀行仍以傳統(tǒng)的福利性（補(bǔ)貼性）的模式運(yùn)營(yíng)小額信貸政府和銀行項(xiàng)目的效率相對(duì)較低,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),政府主導(dǎo)型項(xiàng)目的弱點(diǎn),I. 政府工作人員不了解小額信貸的基本概念,政府項(xiàng)目人員在小額信貸的概念、宗旨、作

16、用、運(yùn)營(yíng)方法、管理和資金財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面了解不夠、培訓(xùn)不足缺乏對(duì)工作人員的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，或在實(shí)踐中該機(jī)制難以執(zhí)行很多工作人員是兼職的，不能有明確的責(zé)權(quán)界定人員流動(dòng)性大項(xiàng)目慣用自上而下的管理方式，而不鼓勵(lì)和提倡參與式的管理,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,II.政府和銀行仍以傳統(tǒng)的福利性模式運(yùn)營(yíng) 小額信貸,政府規(guī)定的扶貧到戶貼息貸款3%的利率不得變動(dòng)政府主導(dǎo)型項(xiàng)目需要有大量的財(cái)政補(bǔ)貼各地的資

17、金發(fā)放效率或?qū)嶋H到戶率差別很大還貸率有持續(xù)下降的趨勢(shì)，很多項(xiàng)目的平均還貸率降到50-70%扶貧小額信貸資金管理漏洞多，有的用于償付過(guò)去農(nóng)行的呆壞帳，有的用于還上次的小額信貸拖欠款,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,III.政府和銀行項(xiàng)目的效率相對(duì)較低,項(xiàng)目工作人員是被指派而非自愿去做小額信貸項(xiàng)目農(nóng)行的一些員工不相信小額信貸項(xiàng)目也能盈利或感到工作得不償失而不愿開(kāi)展小額信貸農(nóng)行現(xiàn)行的政策取向和網(wǎng)點(diǎn)及人員在農(nóng)村

18、收縮的現(xiàn)實(shí)很難有效開(kāi)展小額信貸農(nóng)行和政府項(xiàng)目工作人員之間的責(zé)任權(quán)利關(guān)系不清、體制不順,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,國(guó)際機(jī)構(gòu)資助項(xiàng)目存在的問(wèn)題,一般來(lái)說(shuō)，相對(duì)于政府主導(dǎo)型項(xiàng)目，國(guó)際資助項(xiàng)目缺乏國(guó)家銀行貸款資金的支持，難以擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模對(duì)非金融機(jī)構(gòu)操作的項(xiàng)目沒(méi)有明確的法律地位和運(yùn)營(yíng)規(guī)則一些民間機(jī)構(gòu)以福利型小額信貸模式運(yùn)作，不考慮可持續(xù)性發(fā)展的要求一些國(guó)際機(jī)構(gòu)繼續(xù)支持沒(méi)有或難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目有時(shí)

19、項(xiàng)目產(chǎn)生一些與當(dāng)?shù)卣y以協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，影響和阻礙項(xiàng)目的順利開(kāi)展 普遍存在人員素質(zhì)和管理水平與項(xiàng)目發(fā)展不適應(yīng)的問(wèn)題,小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):,農(nóng)村信用社小額信貸的弱點(diǎn),小額信貸項(xiàng)目自身方面的弱點(diǎn),小額信貸的額小，面廣、點(diǎn)多、業(yè)務(wù)量大和工作艱苦與農(nóng)信社人少和追求利潤(rùn)目標(biāo)的矛盾；支農(nóng)業(yè)務(wù)的政策性和利率限制與農(nóng)信社商業(yè)性和可持續(xù)發(fā)展追求的矛盾。,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):農(nóng)村

20、信用社小額信貸的弱點(diǎn),信用社與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清對(duì)開(kāi)展此項(xiàng)目業(yè)務(wù)的“應(yīng)付”或“一窩風(fēng)”傾向貸前、貸中、貸后審定管理不嚴(yán)和可能的貸款風(fēng)險(xiǎn)偏愛(ài)放大戶、壘大戶，“扶富不扶貧”的傾向，有調(diào)查顯示，20％的農(nóng)戶占用了80％的貸款量一些信用社資產(chǎn)質(zhì)量差、管理粗放農(nóng)信社人力、業(yè)務(wù)和管理水平，資金供給等與產(chǎn)品類(lèi)型、貸款額度增大、期限靈活等不相適應(yīng)農(nóng)信社不善于借鑒國(guó)際規(guī)范小額信貸技術(shù)。例如：獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、分期靈活還貸、循環(huán)貸款，等等

21、。,4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):農(nóng)村信用社小額信貸的弱點(diǎn),在執(zhí)行央行小額信用貸款規(guī)定方面的問(wèn)題：1.農(nóng)戶聯(lián)保小組較難形成2.農(nóng)戶信用等級(jí)評(píng)估信息失真3.貸款證制度運(yùn)用不規(guī)范，并有冒名頂替壘大戶現(xiàn)象4.有的農(nóng)戶、干部將此業(yè)務(wù)視為“輸血”扶貧，信用觀念差，5.將信用貸款額度降低或變?yōu)榈盅嘿J款6.貸款利率上限限制與該業(yè)務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)不相稱(chēng),4 .中國(guó)小額信貸的弱點(diǎn):概述,1.政府主導(dǎo)型項(xiàng)目至今沒(méi)有充分考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展

22、 2.金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的扶貧目標(biāo)定位重視不夠，體制和機(jī)制上不適應(yīng)扶貧小額信貸發(fā)展的要求 3.國(guó)際資助型項(xiàng)目絕大多數(shù)為短期項(xiàng)目而非長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)型取向或定位，難以實(shí)現(xiàn)“成為可持續(xù)性扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)　　 4.政府主導(dǎo)型和國(guó)際資助型項(xiàng)目普遍缺乏業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，人員素質(zhì)和管理水平不適應(yīng)項(xiàng)目發(fā)展的需要 5.利率

23、政策不靈活 6.政府至今還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于推動(dòng)小額信貸發(fā)展的完整的政策法規(guī)或具體管理辦法,改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題,小額貸款公司。合法性、融資、以及是否向村鎮(zhèn)銀行和貸款公司改制。村鎮(zhèn)銀行的結(jié)算支付系統(tǒng)。村鎮(zhèn)銀行由銀行主導(dǎo)?農(nóng)村資金互助社。正規(guī)化后遇到的新矛盾，束縛還是有利它的發(fā)展。其他相關(guān)配套政策。,5. 政策建議,,,目前中國(guó)扶貧小額信貸應(yīng)做的事：,1.拓寬目標(biāo)客戶群體和市場(chǎng)2.引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少政府直接行政干預(yù)和政府部門(mén)

24、直接運(yùn)作項(xiàng)目 3.允許利率有適當(dāng)?shù)撵`活性，對(duì)符合一定質(zhì)量水準(zhǔn)的小額信貸機(jī)構(gòu)幫助解決融資問(wèn)題4.重視各類(lèi)專(zhuān)業(yè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)支持，著力解決各類(lèi)小額信貸項(xiàng)目/機(jī)構(gòu)人員德才素質(zhì)問(wèn)題，確實(shí)提高業(yè)務(wù)技術(shù)能力，運(yùn)作管理監(jiān)督水平 5.將補(bǔ)貼式項(xiàng)目改變?yōu)榭沙掷m(xù)性項(xiàng)目6.制定和規(guī)范有利于各類(lèi)小額信貸發(fā)展的政策框架，并完成相應(yīng)的具體管理方法和規(guī)定,5. 政策建議目前中國(guó)扶貧小額信貸應(yīng)做的事：,7. 無(wú)論哪類(lèi)小額信貸項(xiàng)目/機(jī)構(gòu)，如

25、要追求可持續(xù)發(fā)展，必須向“政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)”的方向努力。 8. 加強(qiáng)信用意識(shí)的教育,完善征信制度的建設(shè),優(yōu)化信用環(huán)境。9. 需主管部門(mén)間的協(xié)同、政策口徑一致。10.立規(guī)立法滯后。涉及合作金融、小額信貸、社區(qū)投入、民間金融（放貸人條例）等。11.監(jiān)管。嚴(yán)寬把握；審慎、非審慎監(jiān)管的把握。12.融資問(wèn)題是必須盡快設(shè)法解決的問(wèn)題。而且，對(duì)公益性小額信貸必須有低成本的資金供給渠道。例如，設(shè)立批發(fā)基金及其管理或委托管