論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系基于

1、論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系：基于對(duì)云南省玉溪市實(shí)踐的調(diào)查,錢振偉,一、提出問題,要貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院支農(nóng)惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡暮陚ツ繕?biāo)，需要實(shí)施一系列的戰(zhàn)略舉措，其中最重要的有兩條：一是加大地方財(cái)政配套能力，填補(bǔ)制度缺失，使重要農(nóng)產(chǎn)品都覆蓋在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度之內(nèi)；二是提高基層服務(wù)體系的制度執(zhí)行能力，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策得到有效貫徹和實(shí)施,,從調(diào)研來看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中地方政府，尤其是鄉(xiāng)

2、（鎮(zhèn)）政府和保險(xiǎn)公司關(guān)系問題，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的重要基礎(chǔ)理論和實(shí)踐問題。,二、基層服務(wù)體系建設(shè)中地方政府與市場(chǎng)：基于集體行動(dòng)邏輯理論,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于“準(zhǔn)公共品”，帶有很強(qiáng)的“公益性”。基層服務(wù)體系作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度一個(gè)有機(jī)組成部分，也具有“準(zhǔn)公共品”特性，存在外部性。公共產(chǎn)品的“囚徒困境”博弈模型表明市場(chǎng)微觀主體（如保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶等）與社會(huì)利益之間存在著沖突。由于市場(chǎng)微觀主體的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，它對(duì)自身利益追求的選擇將會(huì)導(dǎo)致低效

3、率的“占優(yōu)均衡策略”。市場(chǎng)微觀主體的自由必須以效率的損失為代價(jià)，導(dǎo)致市場(chǎng)微觀主體有限理性與社會(huì)低效率的困境，即理性有界的市場(chǎng)微觀主體會(huì)陷入“社會(huì)陷阱”中去。為了能走出囚徒困境，就必須采取集體行動(dòng)。然而奧爾森（Olson.M.）的集體行動(dòng)的邏輯理論告訴我們“有限理性的、尋求自身利益最大化的微觀主體不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同利益”。這就是造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)的“市場(chǎng)失靈”的基本原因,,面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中可能遇見的“雙

4、”失靈，需要正確處理好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中地方政府與市場(chǎng)關(guān)系，既要發(fā)揮地方政府這只“看得見的手”對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行資源配置的積極作用，同時(shí)也要通過市場(chǎng)這只“看不見的手”，促進(jìn)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，以減少市場(chǎng)和政府的雙失靈，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置效率，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)的交易成本。,三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及存在困難：基于對(duì)云南玉溪的調(diào)查,表1 2011年玉溪市種植業(yè)

5、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總況,數(shù)據(jù)來源于中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)云南省玉溪市分公司,,[1]玉米的實(shí)際承保面積之所以比計(jì)劃承保面積多是因?yàn)榧t塔區(qū)大春旱情嚴(yán)重，為確保中心城區(qū)人畜飲水安全，水稻承保面積完不成，改為承保玉米所致。,（一）玉溪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)的基本現(xiàn)狀與特色,1、建立了較為完善的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)目前，玉溪市的大部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由人保財(cái)險(xiǎn)玉溪市分公司承保。該公司下設(shè)9個(gè)縣區(qū)支公司，并在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)營(yíng)銷服務(wù)站51個(gè)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)7

6、0%。初步形成由營(yíng)銷服務(wù)部、服務(wù)站、服務(wù)點(diǎn)構(gòu)成的三級(jí)“立體化”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。,,2、建立了較為完善的服務(wù)流程,圖2 黃草壩油菜花遭受冰凍春和鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)站點(diǎn)對(duì)其處理的流程圖,,圖3 高倉鎮(zhèn)營(yíng)銷服務(wù)部對(duì)能繁母豬保險(xiǎn)服務(wù)流程圖,,3、建立了基層服務(wù)體系的評(píng)比激勵(lì)機(jī)制為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)站點(diǎn)和村級(jí)農(nóng)險(xiǎn)兼職負(fù)責(zé)人的主觀能動(dòng)性，人保財(cái)險(xiǎn)玉溪市分公司出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系管理考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。“辦法”設(shè)置了考核指

7、標(biāo)體系，主要從保費(fèi)規(guī)模、理賠情況、優(yōu)質(zhì)服務(wù)三個(gè)指標(biāo)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核。并面向所有服務(wù)站點(diǎn)設(shè)立年度一次的“保險(xiǎn)先進(jìn)鄉(xiāng)”評(píng)比活動(dòng)，對(duì)年度保費(fèi)收繳工作特別突出、業(yè)務(wù)效益良好和服務(wù)落實(shí)到位的相關(guān)人員給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。,4、與農(nóng)業(yè)專家一起科學(xué)設(shè)定保險(xiǎn)賠償標(biāo)準(zhǔn),表4 根據(jù)水稻生產(chǎn)期分類賠償方案,數(shù)據(jù)來源于玉溪市紅塔區(qū)高倉鎮(zhèn)的PICC保險(xiǎn)站點(diǎn)調(diào)查交流,（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中面臨的困難,1、基層服務(wù)體系中的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基

8、層服務(wù)體系存在地方政府與市場(chǎng)邊界不清，部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心沒有設(shè)立“農(nóng)險(xiǎn)站”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系這個(gè)準(zhǔn)公共品的建設(shè)中承擔(dān)起“引導(dǎo)作用”甚至是“主導(dǎo)作用”，與承保農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成合力，一起完善基層服務(wù)體系建設(shè)工作，否則容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，例如由于查勘定損的農(nóng)業(yè)技術(shù)比較高，能繁母豬死亡原因鑒定專業(yè)性強(qiáng)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心人員把關(guān)不嚴(yán)，存

9、在“見死即賠”現(xiàn)象。另外，在某些偏遠(yuǎn)地區(qū)，保險(xiǎn)公司只能委托當(dāng)?shù)胤酪吖ぷ魅藛T進(jìn)行查勘定損，而防疫人員由于收入較低，容易受利益趨動(dòng)，同農(nóng)戶合謀，將埋下的病死豬挖起再賣，增加了道德風(fēng)險(xiǎn)。,,2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站點(diǎn)經(jīng)營(yíng)壓力大鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站點(diǎn)的壓力主要來自于兩方面：一是服務(wù)成本的市場(chǎng)壓力大，二是協(xié)助勘察定損的工作壓力大。玉溪市紅塔區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，其城邊上的服務(wù)站點(diǎn)比較好，基本能夠略有盈余。邊遠(yuǎn)地區(qū)的服務(wù)站點(diǎn)一直處于虧損狀態(tài)，如小石橋鄉(xiāng)的服務(wù)站點(diǎn)。另

10、外云南山區(qū)占國(guó)土面積的94%，地形地貌復(fù)雜，出險(xiǎn)地點(diǎn)分散，加之云南種養(yǎng)兩業(yè)以個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏規(guī)模效應(yīng)。如云南許多農(nóng)戶家里只養(yǎng)1——2頭能繁母豬，規(guī)模養(yǎng)殖僅占10%左右，每年七、八月份是豬死亡高峰期，這不僅造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)成本高，而且導(dǎo)致基層服務(wù)人員協(xié)助查勘定損的工作壓力大。協(xié)助查勘定損壓力呈季節(jié)性變化，如油菜保險(xiǎn)的查勘定損工作主要集中在每年2、3月份，能繁母豬保險(xiǎn)的查勘定損主要集中在7、8月份。,四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建

11、設(shè)的對(duì)策建議,要使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度得到有效貫徹和實(shí)施，提高制度的運(yùn)行效率，就應(yīng)理清農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中地方政府與市場(chǎng)的邊界。建議地方政府和保險(xiǎn)公司著力做好以下方面工作：,（一）以“保險(xiǎn)玉溪行動(dòng)計(jì)劃”為推手，推動(dòng)地方政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè),經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司緊緊抓住“保險(xiǎn)玉溪行動(dòng)計(jì)劃”契機(jī)，推動(dòng)地方政府，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮“主導(dǎo)作用”。由相關(guān)職能部門，如農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、財(cái)政局、保監(jiān)局、氣象局、保

12、險(xiǎn)公司和專家學(xué)者等組成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管農(nóng)業(yè)的副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，整合農(nóng)技部門、農(nóng)業(yè)病蟲害監(jiān)控防疫機(jī)構(gòu)、氣象預(yù)測(cè)監(jiān)控機(jī)構(gòu)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)控機(jī)構(gòu)等部門資源，通過天氣預(yù)報(bào)、災(zāi)害預(yù)測(cè)、產(chǎn)量估算和收入估算等手段給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體全面的技術(shù)支持，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合保險(xiǎn)公司共同建立三農(nóng)保險(xiǎn)服務(wù)站點(diǎn)，形成基層服務(wù)體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制。,（二）以農(nóng)業(yè)合作組織為抓手，建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò),地方政府大力發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)合作組織，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)

13、開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如紅塔集團(tuán)、紅塔區(qū)種植協(xié)會(huì)與養(yǎng)殖協(xié)會(huì)，建立一個(gè)多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。并通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)促進(jìn)農(nóng)民組織化程度的提高，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各區(qū)縣組織分散農(nóng)戶以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位整體參保；鼓勵(lì)由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶領(lǐng)基地農(nóng)戶集中參保；鼓勵(lì)由農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)組織社員（會(huì)員）集中參保。這種承保方式有利于提高投保率，降低展業(yè)成本；有利于投保人相互監(jiān)督，減低逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)；也有利于密切公司與龍頭企業(yè)聯(lián)系，開展全

14、方位的深入合作。,（三）進(jìn)一步夯實(shí)基層服務(wù)體系“軟實(shí)力”，提升服務(wù)能力,“軟實(shí)力”不僅是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力的重要體現(xiàn)，而且是基層服務(wù)體系“核心”所在。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系“軟實(shí)力”建設(shè)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步加強(qiáng)培育和樹立服務(wù)三農(nóng)的企業(yè)文化，建設(shè)一個(gè)充滿社會(huì)責(zé)任感的現(xiàn)代保險(xiǎn)企業(yè)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)基層服務(wù)體系基層站點(diǎn)人員的選拔和培訓(xùn)力度，特別是選拔有親和力、有家族威望的本地人作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站點(diǎn)的負(fù)責(zé)人。服務(wù)站點(diǎn)工作人員個(gè)個(gè)都要“知

15、三農(nóng)”，對(duì)“三農(nóng)”充滿感情，服務(wù)到田間地頭。這樣就能和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建立起牢靠的“信任”關(guān)系，恢復(fù)農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)的信任，有效減少理賠糾紛等。三是進(jìn)一步鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳工作。要充分利用電視、電臺(tái)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、短信等，通過村委會(huì)召開學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社員大會(huì)、編印、張貼、發(fā)放宣傳資料多種形式，廣泛宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的重要意義和政策內(nèi)容，做到家喻戶曉，增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的保險(xiǎn)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民積極主動(dòng)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。,（四）進(jìn)一步優(yōu)化

16、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，理順基層服務(wù)體系的體制機(jī)制,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式影響或決定著基層服務(wù)體系的體制機(jī)制。云南94%國(guó)土面積為山區(qū)，地形地貌復(fù)雜，種養(yǎng)殖分散，出險(xiǎn)地點(diǎn)較為分散，運(yùn)營(yíng)成本居高不下。當(dāng)前“委托保險(xiǎn)公司商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的模式”并不太符合云南的復(fù)雜的省情民情。玉溪人保財(cái)險(xiǎn)公司應(yīng)抓牢“保險(xiǎn)玉溪行動(dòng)計(jì)劃”機(jī)遇，按照“先行先試”的原則，建立公司與地方政府聯(lián)辦模式，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由地方政府和保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共擔(dān)、專戶儲(chǔ)存、單獨(dú)核算、封閉運(yùn)行、財(cái)政監(jiān)督