國(guó)家審計(jì)制度的歷史變遷研究.pdf

1、本文試圖在前人研究提供的豐厚史料和有益啟示上，用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷的分析框架去研究國(guó)家審計(jì)制度的歷史變遷，勾畫出它“是什么”的概貌，再進(jìn)一步分析它在“為什么”中所反映出來的帶規(guī)律性的東西，從而提出“怎樣做”?的命題，為新形勢(shì)下的國(guó)家審計(jì)制度改革提供新思路。以下對(duì)文章內(nèi)容及觀點(diǎn)摘要說明。 為了正確理解審計(jì)的本質(zhì)，以進(jìn)行審計(jì)研究，從而指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，本文第一部分首先探討了審計(jì)的起源與含義。研究認(rèn)為，審計(jì)是在財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)趨

2、于分離，委托與受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系開始產(chǎn)生的歷史環(huán)境和客觀條件下，應(yīng)運(yùn)而生的。本文強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在僅僅為審計(jì)思想、審計(jì)行為的產(chǎn)生提供了可能性，審計(jì)的發(fā)生同時(shí)還取決于階級(jí)和國(guó)家出現(xiàn)之后，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的客觀需要等條件，并舉出了原始社會(huì)不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系這一論據(jù)作為觀點(diǎn)的支撐。在深刻認(rèn)識(shí)審計(jì)起源的基礎(chǔ)上，提出了審計(jì)的本質(zhì)和含義，并對(duì)審計(jì)進(jìn)行分類。 第二部分開始具體研究國(guó)家審計(jì)這一類別，并著重探討國(guó)家審計(jì)制度的發(fā)展脈絡(luò)，為后文的

3、分析作鋪墊。通過詳細(xì)考察發(fā)現(xiàn)，以監(jiān)察系統(tǒng)為主干的審計(jì)制度，秦漢的上計(jì)制度，隋唐的具有司法監(jiān)督職能的“刑部——比部”制度，以及比部掌審核，御史掌稽察的審計(jì)模式，構(gòu)成了我國(guó)古代國(guó)家審計(jì)不同于別國(guó)而又優(yōu)于同期別國(guó)的顯著特點(diǎn)。而古代國(guó)家審計(jì)從兼職到專職，從包括財(cái)計(jì)稽核、考官、掌法令等一攬子性質(zhì)的職掌，逐步向單一的財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)展；近代審計(jì)從財(cái)計(jì)系統(tǒng)的審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展到隸屬于司法、立法、行政的獨(dú)立性、權(quán)威性較高的審計(jì)制度，又是世界上許多國(guó)家審計(jì)發(fā)展的共同

4、途徑。 文章的第三部分針對(duì)我國(guó)近年來多次刮起的“審計(jì)風(fēng)暴”，著重研究了現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度的特點(diǎn)及其存在的問題，并概括性地分析其原因。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度存在的主要問題有：缺乏明確的權(quán)力委托關(guān)系；地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，難以保證其審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性；國(guó)家審計(jì)經(jīng)費(fèi)來源不保障等。出現(xiàn)這些問題的主要原因是現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度不能適應(yīng)新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)家審計(jì)的要求，而改革現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度必然引起國(guó)家立法機(jī)關(guān)和政府各部門利益格局

5、的變化，這就要分析國(guó)家審計(jì)制度成立之初各利益集團(tuán)的力量對(duì)比。文章第四部分就用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架去分析國(guó)家審計(jì)制度的歷史變遷。 第四部分主要利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，從制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)兩方面對(duì)國(guó)家審計(jì)制度的歷史變遷進(jìn)行分析。根據(jù)制度變遷的相關(guān)理論，制度環(huán)境是一個(gè)社會(huì)最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度。審計(jì)制度是整個(gè)國(guó)家政治制度的一個(gè)構(gòu)成部分，政治制度結(jié)構(gòu)對(duì)審計(jì)制度而言是最重要的制度環(huán)境。我國(guó)古代幾千年的國(guó)家審計(jì)

6、史表明，在實(shí)行中央集權(quán)政治制度的封建王朝，審計(jì)機(jī)關(guān)只能是對(duì)最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)，絕大多數(shù)時(shí)間是隸屬于行政長(zhǎng)官和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有時(shí)也隸屬于司法機(jī)構(gòu)，但從來沒有、也不可能脫離政府的影響之外。對(duì)國(guó)家審計(jì)制度發(fā)展歷史的分析，得出一國(guó)政治制度決定一國(guó)國(guó)家審計(jì)制度的結(jié)論。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)對(duì)制度變遷有著重要影響。本文認(rèn)為，就中國(guó)文化思想而言，對(duì)審計(jì)制度影響最深刻的主要是古代的集權(quán)論和人治論。因此，中國(guó)古代考核官吏財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的政績(jī)與行政監(jiān)

7、察職能緊密結(jié)合，審計(jì)與監(jiān)察相結(jié)合的形式幾乎貫穿中國(guó)封建社會(huì)的始終，并影響著近代中華民國(guó)審計(jì)制度，體現(xiàn)出中國(guó)古代國(guó)家審計(jì)的主要思想和價(jià)值取向。新中國(guó)成立之初，人們思想上還沒有完全完成從人治觀念到法治思想的轉(zhuǎn)變，沒有完成從集權(quán)到民主的過渡，強(qiáng)調(diào)的是無產(chǎn)階級(jí)政黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和中央集權(quán)，因此審計(jì)機(jī)關(guān)選擇設(shè)在政府。西方思想與我國(guó)迥然不同，主要體現(xiàn)在人性自然論、人民主權(quán)論、法治論、分權(quán)論和道德法律論等方面。因此，西方國(guó)家在審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置上的普遍做法是將

8、審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立設(shè)置在政府體制之外。 在第四部分的最后，對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度的改革進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。研究認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)人的各社會(huì)利益主體，都有影響公共資源的運(yùn)用、謀取自身利益的動(dòng)機(jī)。作為公共資源受托人的政府也有可能出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”，即背離作為委托人的人民的意愿，濫用公共資源，成為謀取私利的工具。要從制度上防止政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，需要可靠的信息，而國(guó)家審計(jì)就是保證相關(guān)信息可靠性的制度安排。其主要職能分為兩部分：一是與政府的日常管理權(quán)相聯(lián)

9、系的財(cái)務(wù)審計(jì)；二是與立法機(jī)關(guān)的重大社會(huì)事務(wù)決策權(quán)相聯(lián)系，為提高決策信息可靠性服務(wù)的審計(jì)及其事后的財(cái)務(wù)審計(jì)，即預(yù)算審計(jì)和決策審計(jì)。所以，我國(guó)由政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，然后再審計(jì)預(yù)算的“行政型”國(guó)家審計(jì)監(jiān)督模式，與國(guó)家審計(jì)主要職能的內(nèi)生邏輯是相矛盾的。按照這種邏輯推理，選擇立法型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督模式應(yīng)該是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的變革之路。但是這種模式的變遷也是要考慮成本與收益之間的關(guān)系的?，F(xiàn)有的行政型模式是我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度變遷的路徑依賴，不管其是否繼續(xù)有

10、效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在下去。為了克服這種路徑依賴可能會(huì)出現(xiàn)的惡性循環(huán)軌道，必須與其它相關(guān)制度安排的變遷相配合，適應(yīng)整個(gè)政治體制變革的步伐，引導(dǎo)國(guó)家審計(jì)制度進(jìn)入良性循環(huán)軌道并不斷優(yōu)化。 文章最后一部分在歷史研究和制度變遷分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)代國(guó)家審計(jì)制度的現(xiàn)狀，提出未來我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度改革的思路：首先從意識(shí)形態(tài)上逐漸轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念；其次要充分調(diào)動(dòng)人大的推動(dòng)作用。人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督與國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是兩種不同的監(jiān)督形式，在國(guó)家政治、經(jīng)

11、濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用。但從當(dāng)前來看，二者的監(jiān)督力量比較分散，沒有形成合力。改革的重點(diǎn)是要把人大的要求用適當(dāng)?shù)膶徲?jì)規(guī)范體現(xiàn)出來，逐漸改變?nèi)舜笤诶脤徲?jì)工作上的滯后性和被動(dòng)性，逐步提高其能動(dòng)性。具體的作法包括監(jiān)督程序和監(jiān)督手段的聯(lián)合、監(jiān)督力量和活動(dòng)陣地的聯(lián)合、監(jiān)督信息和監(jiān)督資料的聯(lián)合；最后在人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督逐步形成強(qiáng)勁的合力的同時(shí)，人大在監(jiān)督的組織、技術(shù)和人員等方面開始進(jìn)行資源儲(chǔ)備，把現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)職能和工作體系逐