惠農(nóng)項目的企業(yè)化運作機制、問題與對策

1、<p>　　惠農(nóng)項目的企業(yè)化運作：機制、問題與對策</p><p>　　關(guān)鍵詞： 惠農(nóng)項目；項目制；企業(yè)化運作；合作社；基層組織 </p><p>　　摘要： 惠農(nóng)項目企業(yè)化運作具有多方面的社會基礎(chǔ)及一定的現(xiàn)實合理性，但是企業(yè)在運作項目中運用的各種策略主要致力于自身利益的最大化，致使惠農(nóng)項目的公共性受到一定損害，產(chǎn)生了諸多問題：在當?shù)匦纬闪藟艛嗍袌?，不利于農(nóng)民和其它企業(yè)；相對削弱

2、了基層組織的力量，不利于基層治理。惠農(nóng)項目應該主要由代表公共利益的基層組織運作，與此同時，政府應通過相應措施對這些基層組織加以規(guī)范。 </p><p>　　中圖分類號： C915文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2014）01009807 </p><p>　　稅費改革后，我國進入了“城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的階段。隨之而來的是大量惠農(nóng)資金投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，其中國家財政

3、資金占據(jù)主要部分。分稅制改革后，財政資金日益走向?qū)I(yè)化[1]，項目制成為國家財政轉(zhuǎn)移支付的主要方式?；蒉r(nóng)項目的大量投入和不斷追加，不僅強化了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、增加了農(nóng)民收入、促進了農(nóng)村發(fā)展，而且改善了國家與農(nóng)民的關(guān)系、加強了國家對基層的管理。但是，隨著國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的強調(diào)和農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地位逐漸提高，出現(xiàn)了地方政府將惠農(nóng)項目交由企業(yè)運作的現(xiàn)象。企業(yè)代表政府運作項目，改變了原有基層組織運作項目中的國家與農(nóng)民關(guān)系，也重新塑造了企業(yè)與農(nóng)

4、民的關(guān)系以及企業(yè)與國家的關(guān)系，使惠農(nóng)項目產(chǎn)生了諸多問題，這也許是政策設(shè)計者所未預料到的結(jié)果。 </p><p>　　項目制是近年來興起的一個研究領(lǐng)域，產(chǎn)生了許多優(yōu)秀成果。概而言之，大體可以歸結(jié)為三類：第一類從國家宏觀體制角度來理解，認為項目制是分稅制后國家為了解決地方政府財少事多的困難而采取的專項化轉(zhuǎn)移支付[1]，在加大民生工程和公共服務投入的同時確立了新型國家治理體制[2]。第二類研究剖析了項目制的運作，包括國

5、家“發(fā)包”、地方“打包”和村莊“抓包”的分級運作機制[3]，項目制主管部門的動員機制[4]，以及基層的“項目包裝”[5]和“地方化運作”[6]。第三類研究則從不同角度探討了項目進村對基層治理的影響，如強化了村干部權(quán)力[7]、導致了“資源消解自治”[8]、公共品供給出現(xiàn)困境[9]、村莊走向集體負債之路[10]。在這些研究中，項目運作的主體都是作為公共利益代表的各級組織，具體方法或側(cè)重宏觀或側(cè)重微觀、或總體著手或局部切入。但是當企業(yè)代替村莊

6、去運作惠農(nóng)項目時，既有研究揭示的項目制運作機制及其影響都會發(fā)生重大變化。對此，學界還未予以關(guān)注。 </p><p>　　2013年7月，筆者一行7人在H省C鄉(xiāng) 遵循社會科學的匿名規(guī)則，故對地名做此處理。進行了為期20余天的調(diào)研，本文的基本素材和主要判斷基本來自于這次調(diào)查以及期間的討論在此要特別感謝與筆者一起調(diào)查和討論的韓鵬云、邢成舉、杜園園、徐加玉、彭福林和劉戀等人。。以一地實踐進行的個案研究，受到時空條件的限制

7、和個案本身的局限性等因素的影響，研究成果很難作為推論總體的依據(jù)。由此，本研究的意義可能受到質(zhì)疑。但是正如詹彼得羅·果博（Giampietro Gobo）指出的，人們經(jīng)?；煜齻€案本身的代表性和個案特征的代表性[11]。本文重在研究個案的內(nèi)在機制，而這種機制在類似條件下具有普遍適用性。 </p><p>　　一、惠農(nóng)項目企業(yè)化運作的經(jīng)驗呈現(xiàn)及其社會基礎(chǔ) </p><p><b&

8、gt;　　（一）經(jīng)驗呈現(xiàn) </b></p><p>　　1.何謂惠農(nóng)項目企業(yè)化運作 </p><p>　　C鄉(xiāng)是所在縣的一個大鄉(xiāng)，共有7000多戶，人口3萬左右，其中農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)。全鄉(xiāng)面積300多平方公里，但僅有4萬畝耕地，屬于典型的山區(qū)（平均海拔900多米），90%以上的耕地都在種茶。茶葉成為當?shù)剞r(nóng)民的主要收入來源，也是當?shù)氐闹饕еa(chǎn)業(yè)。 </p><

9、;p>　　茶葉的種植和加工之間緊密性較之一般的農(nóng)產(chǎn)品為甚。因此，在當?shù)貧v來存在大小不等的各類茶廠。目前，該鄉(xiāng)有特大型茶廠1家，其分廠和茶園分布在9區(qū)縣，產(chǎn)值幾個億；大中型茶廠上十家，產(chǎn)值在百萬至千萬之間；小廠和家庭作坊近200余家，產(chǎn)值在幾萬到百萬之間不等。為了扶持和發(fā)展茶葉經(jīng)濟，當?shù)卣雠_了各種政策，改造茶園和扶持茶廠便是其中的兩項主要措施。在改造茶園方面，政府在品種更新、樹冠改造、測土配方、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都提供各種優(yōu)惠政

10、策；在扶持廠家方面，近年來得到扶持的主要是特大型和若干大型茶廠，他們在資金、貸款、茶葉銷售、茶園基地建設(shè)等方面都受惠頗多。而這兩個方面的結(jié)合點正是這些受扶持廠家的茶園基地建設(shè)。當?shù)卣畬⒋罅坎鑸@建設(shè)的惠農(nóng)項目交由這類茶廠運作。以上這種做法就是本文所說惠農(nóng)項目的企業(yè)化運作。如果為其下個定義的話，是指國家投給農(nóng)民的惠農(nóng)項目在進村過程中由企業(yè)負責申報、爭取、落實甚至實施招投標的現(xiàn)象。 </p><p>　　一般而言，惠

11、農(nóng)項目在進村過程中需要經(jīng)歷國家部門的“發(fā)包”、地方政府的“打包”和村莊的“抓包”等程序。在項目進村的最后環(huán)節(jié)上，一般是村干部向當?shù)卣M行申報，由于項目資源的有限性，村干部需要向上積極爭取，是為“跑項目”[3]129-135。這些項目中的多數(shù)已經(jīng)由主管部門統(tǒng)一招標， 由施工單位統(tǒng)一施工，村莊除了補足一些項目的資金缺口，只要協(xié)助和擔任部分監(jiān)督工作即可；有個別項目需要村級組織負責招投標，而這些項目一般也是數(shù)額較小的項目。雖然村干部和個別官員

12、在項目實施過程中存在以公謀私的現(xiàn)象，但是畢竟他們代表著公共利益，他們與主管部門之間的關(guān)系更多地是公對公的關(guān)系。而項目的企業(yè)化運作中，村干部的角色由企業(yè)老板代替，即代表企業(yè)利益的老板代替代表村民利益的村干部成為了項目的“抓包”和落實主體。而企業(yè)老板的主要動力在于企業(yè)利益的最大化。 </p><p>　　2.企業(yè)怎么運作惠農(nóng)項目 </p><p>　　筆者在調(diào)查地點觀察到的企業(yè)運作惠農(nóng)項目，主

13、要是茶廠運作那些投向茶園基地的各種項目。這些項目涉及內(nèi)容包括道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、高培高管（發(fā)放滅蚊燈、殺蟲紙）、測土配方（發(fā)放肥料）、樹冠改造等諸方面。這些項目中的多數(shù)招投標工作由上級主管部門負責，而茶廠只需按照項目要求負責實施即可，比如高培高管、測土配方等項目中各種生產(chǎn)資料的購置由中標單位提供，茶廠只負責將其落實到具體茶農(nóng)的茶園即可。但是有些項目則需要茶廠進行招投標，例如有些茶廠就負責農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中道路等基礎(chǔ)設(shè)施的招投標工作，這意味

14、著茶廠將具有更大的權(quán)限。當然所有這些項目都需要茶廠向項目的主管部門進行申報并進行一定程度地爭取。但是并不是所有茶廠的申報和爭取都可以獲得最終的項目負責權(quán)，這一則與政府的扶持傾向有極大關(guān)系，另則也與茶廠的各種資源（包括經(jīng)濟、政治、人脈、信息等資源）和落實項目的能力相關(guān)。這就導致有些茶廠跑也白跑，而有些茶廠不用跑項目，項目就會自動找上門，而只需走些形式即可獲得。這與村級組織跑項目是類似的。 　　而與村級組織不同的是，在項目實施過程中村級組

15、織和項目區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶的利益具有高度一致性。換句話說，村級組織所申報和落實的項</p><p>　　綜上，地方政府將惠農(nóng)項目交由茶廠運作的前提是其“公司+基地（合作社）+農(nóng)戶”模式背后的為民服務性，即國家這些項目的服務對象主要是廣大農(nóng)民。而企業(yè)則借助合作社的名義獲取惠農(nóng)項目的運作權(quán)，假服務農(nóng)民之名謀求企業(yè)利益的最大化。 </p><p><b>　?。ǘ┥鐣A(chǔ) </b&

16、gt;</p><p>　　惠農(nóng)項目企業(yè)化運作的出現(xiàn)有著廣泛的社會基礎(chǔ)，這包括地方政府和基層組織的態(tài)度和做法，惠農(nóng)項目的實施效果等。 </p><p>　　1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的支持 </p><p>　　21世紀以來，從中央到地方都在大力推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，其關(guān)鍵措施便是著重扶持龍頭企業(yè)，認為龍頭企業(yè)是帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。2000-2006年，農(nóng)

17、業(yè)部等中央部委先后認定了580多家國家級重點龍頭企業(yè) 據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長孫中華介紹，截止到2012年初國家級重點龍頭企業(yè)達到1253家，占到全國各類龍頭企業(yè)的1%左右。參見《農(nóng)業(yè)部舉辦第五批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)認定情況新聞發(fā)布會》，農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站：http：∥www.moa.gov.cn/hdllm/wszb/zb44/。，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也先后認定了4800多家省級重點龍頭企業(yè)[12]。C鄉(xiāng)所在縣近年來在扶持茶廠方面制定了“1

18、+6”戰(zhàn)略，即重點扶持7家龍頭企業(yè)，其中1家特大型茶廠，6家大型茶廠，而其中的特大型茶廠和1家大型茶廠總部都設(shè)在C鄉(xiāng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的核心就在于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后等環(huán)節(jié)有機相連，而扶持龍頭企業(yè)，通過“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)組織形式正可實現(xiàn)這種縱向一體化。目前，這成為各級政府推行縱向一體化的主流方式[13]。扶持龍頭企業(yè)有很多方式，而地方政府將惠農(nóng)項目委托給茶廠進行運</p><p>　

19、　2.鄉(xiāng)村組織運作項目的困境 </p><p>　　筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾乎在所有鄉(xiāng)村組織實施的項目中都會出現(xiàn)不少“釘子戶”[14]。這些鄉(xiāng)村組織眼里的“釘子戶”有一些是有合理訴求的，還有不少無理的“釘子戶”。相對而言，前者的要求更容易得到解決從而更易于被拔掉，而后者往往漫天要價并提出各種無理要求，而這些要求往往又很難進行滿足。但是不滿足要求他們就要進行上訪，在穩(wěn)定壓倒一切、信訪考核收緊的情況下，這就會影響到地方政

20、府和主職干部的政績。但在鄉(xiāng)村治權(quán)已經(jīng)大大弱化[15]的背景下，鄉(xiāng)村干部為了“擺平”這些釘子戶往往只能滿足其部分不合理要求或給予各種好處，這可能一時將無理釘子戶擺平，但卻會激起更多的效仿者。因此，鄉(xiāng)村組織在實施項目中陷入了兩難境地。這不僅影響到項目實施的實際效果，也大大增加了鄉(xiāng)村組織的行政成本。所以，有些項目有合適的主體出面運作，鄉(xiāng)村組織自然樂于拱手相讓。而企業(yè)恰恰能夠較好地擺平項目實施中的無理釘子戶。一個茶廠老板告訴筆者，“現(xiàn)在，只要政

21、府干事，就有人扯皮，好像成了習慣；我干事，不像政府那樣帶政治性，蠻搞”。對于無理釘子戶，他可以在收購鮮葉時使釘子戶受損，也可以在分配項目資源時進行克扣，甚至可以采取暴力。他舉了一個例子： </p><p>　　去年修路（通往茶園基地）時，有一個農(nóng)戶打電話給我，要求將水泥路鋪到他家門口，我說，這不在項目范圍內(nèi)，不能鋪。他威脅說，你不鋪，我明天就去阻攔工程，你也修不了。我當時就直接告訴他，你試試，你去，我就讓你住進醫(yī)

22、院，我先花錢讓你在醫(yī)院住半個月再說。后來，他沒有去。去年高培高管項目來了，給他取消了一部分，今年也減了一部分。搞正經(jīng)的搞不下來，還得講匪氣。 </p><p>　　面對這樣的釘子戶，鄉(xiāng)村干部有時確實很為難。但是有些企業(yè)卻能擺平，即使有些手段可能存在問題，卻可以使項目較好地得到落實，而且至少不會“呈現(xiàn)”出太多問題。而這正是鄉(xiāng)村組織尤其是縣鄉(xiāng)政府希望看到的。 </p><p>　　3.企業(yè)在“

23、跑項目”上具有優(yōu)勢 </p><p>　　后稅費時代，村莊公共品的提供幾乎全系于自上而下的項目資源。而在項目資源稀缺、地方政府又傾向于將各類項目打包處理的情況下，項目申請的競爭性非常強。這導致只有那些具有各種資源和擠進政府“創(chuàng)建村”的村莊才能獲得大量項目，從而在村莊之間出現(xiàn)了嚴重的兩極分化[3]139-141。處于另一極的村莊連村級組織的正常運轉(zhuǎn)都勉力維持，更何談公共品供給？其實處于中間狀態(tài)的村莊公共品供給也很差

24、，而處在金字塔中下部的這兩類村莊占據(jù)絕大多數(shù)。而企業(yè)不僅在落實項目上存在優(yōu)勢，在“跑項目”方面更有優(yōu)勢。企業(yè)老板不僅社會關(guān)系較廣，而且運作關(guān)系的能力也非常強，他們在爭取項目過程中更容易拿到項目。普遍缺少項目的村莊自然樂于企業(yè)將項目在自己的村莊落地，這不僅會改善本村的公共品狀況，也會夯實村干部的群眾基礎(chǔ)。所以在企業(yè)落實項目過程中，村干部也會積極做好各種協(xié)調(diào)工作，促進項目更好地落實。在調(diào)查中筆者看到，有些村干部還會協(xié)助企業(yè)老板進行跑項目。在

25、此，村干部和企業(yè)老板達成了一致，因為這對于雙方都有一定好處。 　　二、惠農(nóng)項目委托給企業(yè)運作產(chǎn)生的問題 </p><p>　　如果說地方政府將惠農(nóng)項目委托給企業(yè)運作的目的，是通過扶持龍頭企業(yè)并使其帶動項目區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民，從而促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，那么，從筆者的調(diào)查來看，這些目的確實在一定程度上得到了實現(xiàn)。因為項目的落實確實改進了茶農(nóng)產(chǎn)出茶葉的品質(zhì)，方便了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也使茶廠的茶源品質(zhì)得到提升。這些效果的

26、達成既是項目本身的結(jié)果，也與企業(yè)的運作密不可分。但是由于企業(yè)所宣稱的“公司+基地（合作社）+農(nóng)戶”的模式名不副實，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的效果并不理想，企業(yè)與農(nóng)戶從中的受益也相對有限。此外，筆者還發(fā)現(xiàn)，惠農(nóng)項目企業(yè)化運作還產(chǎn)生了兩個方面的問題。 </p><p>　　（一）形成壟斷市場 </p><p>　　惠農(nóng)項目企業(yè)化運作實質(zhì)上使當事企業(yè)獲得了一種分配資源的權(quán)力，無論是在既已招投標的項目中，還是在

27、需要企業(yè)組織招投標的項目，企業(yè)都具備了這種權(quán)力，只不過在不同項目中這種權(quán)力的表現(xiàn)形式和指向是不同的。比如在既已招投標的高培高管項目實施中，企業(yè)可以決定滅蚊燈和殺蟲紙是否落實到某農(nóng)戶頭上以及落實多少，而需要企業(yè)組織招投標的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中，企業(yè)既可決定哪個施工單位更有可能中標以及中標單位使用誰的建筑材料在訪談一位茶廠老板時，有一對做沙石生意的夫妻提著一些剛從地里摘的甜玉米來找這位老板，問：“聽說××路已經(jīng)開始修了？”

28、老板說，“不可能，這個項目我是業(yè)主”，還去房間里拿出項目書給那對夫妻看，并說“項目的招投標都由我說了算”。這才讓那對夫妻放心。他們離開后，筆者問，“他們做沙石生意為什么找你？”他說“我可以讓中標單位用他們的沙石啊”。，又可決定項目的前期設(shè)計，這些都使企業(yè)對不同的人群產(chǎn)生不同的權(quán)力。這與村干部運作項目過程中強化了自身權(quán)力[7]72是一致的。 </p><p>　　雖然企業(yè)打著“公司+基地（合作社）+農(nóng)戶”的旗號向上

29、跑資源，但是在企業(yè)和農(nóng)戶之間的聯(lián)結(jié)機制卻付之闕如。在農(nóng)戶的茶葉銷售上，企業(yè)和農(nóng)戶之間沒有簽訂相關(guān)的合同，也就是說，企業(yè)與農(nóng)戶相互之間不存在權(quán)利和義務關(guān)系，是自由的主體。但是，由于企業(yè)在運作項目中獲得了分配資源的權(quán)力，也就使其相對于農(nóng)民獲得了一種權(quán)力。這種權(quán)力的存在卻改變了企業(yè)和農(nóng)民在茶葉交易中的地位。企業(yè)在項目實施過程中通過分配資源對付無理的釘子戶，同樣的手段也可以用在其他農(nóng)民身上。 </p><p>　　由于項

30、目區(qū)實施了高培高管和測土配方等項目，鮮葉品質(zhì)較好而且無公害，不少其他企業(yè)也主動到項目區(qū)收購鮮葉，而且比運作項目的企業(yè)的價格要高，所以一些茶農(nóng)就將鮮葉售予這些茶廠。這本無不妥，在一個完全市場內(nèi)各種交易主體只要是出于自愿都是合理的。但是運作項目的企業(yè)有很大不滿，自己為運作項目付出那么多，最終卻為“為他人做嫁衣裳”。于是他們迅速采取措施。對農(nóng)民，通過各種方式使相關(guān)農(nóng)戶在后續(xù)項目中受損，并且在收購茶葉時壓低其價格。針對這些農(nóng)戶，一位茶廠老板告訴

31、筆者，“我做企業(yè)不能全是搞服務，你壞，我比你更壞。哪個沒來賣鮮葉，我心里清楚。你今天在別處賣高價，明天在我這就是低價，我也有辦法整你的”。而且由于這些能運作項目的企業(yè)都是當?shù)氐凝堫^企業(yè)，收購量較大，很難保證永遠不把茶葉賣給它，所以，項目區(qū)的多數(shù)農(nóng)戶都很忌憚將鮮葉賣給其他企業(yè)，除非價格相差較大，而且這種情況下也會偷偷地進行。對其他企業(yè)，運作項目的企業(yè)所采取的辦法是對外宣示項目區(qū)是其生產(chǎn)基地，而且項目是由其操辦的，不允許其他企業(yè)進來收購。這

32、種宣示能起到一定作用，但是并不能杜絕有些企業(yè)仍我行我素。對此，運作項目的企業(yè)還專門請人到項目區(qū)巡視，而這些人一般都</p><p>　　以上種種都是企業(yè)采取的有形約束，其實在項目區(qū)的農(nóng)民和其他企業(yè)的內(nèi)心還有種無形的約束。盡管項目是國家的，但是它既可以落地在此地也可在彼處，而之所以能在項目區(qū)落地，主要是由企業(yè)運作而來的。這一點至少在當?shù)卮蠖鄶?shù)人看來是如此。這種事實和看法在項目區(qū)農(nóng)民內(nèi)心植入了一種對企業(yè)的感恩之情和依

33、賴心理。這種情愫的存在，使農(nóng)戶在與企業(yè)交往中油然而生出一種不平等關(guān)系，這直接影響到農(nóng)戶與企業(yè)進行自由而又平等的交易。而其他企業(yè)也會因為項目是由別人運作的而在潛意識中認為項目區(qū)是人家的地盤，自己去那里收購茶葉是理虧的。 </p><p>　　以上種種都不利于形成較好的市場秩序，而是加強了運作項目的企業(yè)相對農(nóng)戶和其他企業(yè)的壟斷地位。這對當?shù)厥袌鼋?jīng)濟的發(fā)展是不利的，對廣大農(nóng)民是不利的，對其他企業(yè)也是不公平的。 <

34、/p><p>　　（二）弱化基層組織 </p><p>　　在地方項目發(fā)包中，企業(yè)和基層組織存在競爭性。隨著當?shù)卣畬⒃絹碓蕉嗟捻椖课衅髽I(yè)運作，這使村級組織實際運作的項目在減少。 </p><p>　　其一，雖然兩種運作方式都會將項目落實到村莊，但是卻會導致不同的結(jié)果，最大的不同就在于企業(yè)和村級組織的地位以及他們在農(nóng)民心目中的形象。由于項目資源的緊缺，爭取項目的競爭十

35、分激烈。因此，誰能跑到項目誰就為村莊做出了重大貢獻，農(nóng)民對其評價就高，在農(nóng)民心目中的形象就越好，尤其是在當下農(nóng)村公共品主要依賴項目的情況下更是如此。當村莊中的多數(shù)項目都由企業(yè)爭取而來，無疑使企業(yè)在農(nóng)民心目中的地位和形象都會更好，作為理應為村莊提供公共品的村級組織就會受到質(zhì)疑。所以，不少村干部不得不跟在企業(yè)老板后頭為其運作的項目服務，這樣至少可以在一定程度上提高其在村民中的地位和形象，但這是一種無奈的次優(yōu)選擇。 </p>&

36、lt;p>　　其二，項目運作會給運作主體帶來治權(quán)。運作項目意味著具備一種分配資源的權(quán)力，這種權(quán)力在鄉(xiāng)村治理中就是一種比較有效的治理手段。當然這種治理手段可以用來對付無理的釘子戶，也可以用來對付有理的“釘子戶”。這在上面企業(yè)運作項目過程中體現(xiàn)的比較明顯，其實在村干部的日常治理中也是如此。但是，當村級組織沒有或有很少項目可以運作的時候，村干部沒有了干壞事的能力，也很難干成好事了。在鄉(xiāng)村治權(quán)普遍式微的大前提下，項目進村無疑給村干部帶來了

37、重構(gòu)治權(quán)的契機。但是惠農(nóng)項目企業(yè)化運作卻使這種權(quán)力轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，使其獲得一定程度的壟斷地位并撈取更大利益。這種格局下，村級組織的治權(quán)得不到適當?shù)募訌?，在鄉(xiāng)村治理中就會呈現(xiàn)出更多的乏力局面。甚至出現(xiàn)村干部不得不求助于企業(yè)老板來解決村莊治理中的問題。一位企業(yè)老板告訴筆者，“我們村里的很多事情不好解決，村干部都找我，我歪下嘴就擺平了”。 　　盡管村干部在項目運作中存在一定問題，但是我們應該看到他們在其中的積極作用是主要方面。作為政府和農(nóng)民的

38、雙重代理人，村級組織理應成為國家項目下鄉(xiāng)的主要接應力量。這無論是對于宏觀的國家政權(quán)建設(shè)，還是微觀的鄉(xiāng)村治理都有所助益。而與村級組織運作項目構(gòu)</p><p>　　三、基本結(jié)論與政策建議 </p><p>　　以上通過考察一地惠農(nóng)項目企業(yè)化運作的實踐，分析了惠農(nóng)項目企業(yè)化運作的內(nèi)在機制和產(chǎn)生的問題。企業(yè)運作惠農(nóng)項目現(xiàn)象的出現(xiàn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策背景下鄉(xiāng)村組織運作項目陷入困境后，地方政府為了扶持農(nóng)

39、業(yè)龍頭企業(yè)以及更好地落實惠農(nóng)項目所采取的措施。同時，在村莊項目資源匱乏的窘境下，村級組織也希望在運作項目上具有優(yōu)勢的企業(yè)能將項目運作到本村來，這既可改善村莊公共品狀況，也可適度增強自身合法性。而為了實現(xiàn)企業(yè)利益的最大化，企業(yè)則策略性地借助“公司+基地（合作社）+農(nóng)戶”模式將自身打造成帶動農(nóng)民致富的帶頭人，從而爭取到更多項目。但是由于此模式的虛偽性，項目運作的效果并不盡如人意，反而產(chǎn)生了一些問題。即惠農(nóng)項目企業(yè)化運作一方面大大增強了企業(yè)所

40、掌握的資源，從而使其生成了一種相對農(nóng)民和其它企業(yè)的權(quán)力，在當?shù)厥袌鲂纬闪藟艛嗍袌龅木置妫涣硪环矫?，惠農(nóng)項目企業(yè)化運作客觀上減少了村級組織運作項目的份額，這對基層組織在農(nóng)民心目的地位和形象及其在鄉(xiāng)村治理中的治權(quán)都有削弱作用。 </p><p>　　國家惠農(nóng)項目的根本目的在于將我國的發(fā)展成果惠及農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，從而更好地解決“三農(nóng)”問題。為了實現(xiàn)這一目的，就需要有組織承接并落實主管部門發(fā)包下來的項目，這個組織就是本

41、文所說的項目的運作主體。從現(xiàn)實來看，惠農(nóng)項目的運作主體主要包括代表“公”的村級組織或合作社和代表“私”的企業(yè)，當然，即使是企業(yè)也往往會打出合作社這塊代表公的牌子以為己正名。為了更好地將國家惠農(nóng)項目落到實處，應該明確項目運作主體并加強規(guī)范，因為它們是連接國家和農(nóng)民的關(guān)鍵“節(jié)點”，節(jié)點出現(xiàn)問題，國家與農(nóng)民的關(guān)系就會產(chǎn)生問題。 </p><p>　　首先，惠農(nóng)項目應由代表公共利益的組織進行運作。為了更好地實現(xiàn)公共利益，

42、筆者以為惠農(nóng)項目的運作主體應由代表公共利益的組織來承擔，即主要由村級組織或合作社（惠農(nóng)項目的承接方）來“抓包”而非企業(yè)。這無論是從國家落實惠農(nóng)項目的角度來說還是從更好地反映農(nóng)民訴求來講都是如此。有著自己明確利益訴求的企業(yè)很難無私地代表國家落實惠農(nóng)項目，也無法真切地表達農(nóng)民的訴求和解決農(nóng)民的問題。只有讓農(nóng)民自己選出來的組織來承接惠農(nóng)項目才能真正使其惠及廣大農(nóng)民。當然，政府那些專門用于扶持企業(yè)發(fā)展的項目例外。另外，地方政府“打包”招標時要堅

43、持做到兩點：第一，只招標代表公共利益的組織；第二，在招標過程中要公平、公正、公開，不允許利用手中掌握的公共資源“尋租”。只有這樣，大企業(yè)即便是有能力的大企業(yè)也就沒有了“跑關(guān)系”的空間。 </p><p>　　其次，堅持村級組織作為主要運作主體并加以完善。村級組織是國家在農(nóng)村的代理人，也是農(nóng)民的當家人，因此無論現(xiàn)在還是將來，村級組織都應是運作惠農(nóng)項目的主要主體。但是村級組織在運作惠農(nóng)項目時確實存在一些問題，如村干部

44、的自利性凸顯、治理能力下降等，這就需要從制度和實踐中對其加以規(guī)范和完善，而不是因噎廢食、另起爐灶。規(guī)范村級組織的核心應在增強廣大村民的話語權(quán)和決斷力，使其在項目運作過程中發(fā)揮更大作用，真正實現(xiàn)由民做主。同時針對村級組織面對個別無理釘子戶軟弱無力的困境，除了從微觀層面加強其治理能力外，還要從宏觀制度上完善信訪考核制度。 </p><p>　　最后，應逐步推進農(nóng)民合作社運作項目并加以規(guī)范。中共十八屆三中全會決議提出，

45、“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護”。這意味著今后國家將有大量惠農(nóng)項目投向合作社。但是考慮到合作社制度還不夠完善、在實踐中還有很多問題（遠比村級組織為甚），因此在推動合作社運作項目過程中應逐步推進，堅持成熟一個，推進一個，謹防冒進。同時，還應規(guī)范和完善農(nóng)民合作社建設(shè)，真正讓合作社成為農(nóng)民的合作社，而不是個別企業(yè)或個人撈取好處的工具。針對現(xiàn)實中很多合作社由企業(yè)把持的情況，尤其要謹防惠農(nóng)項

46、目企業(yè)化運作可能帶來的問題。堅持合作社運作惠農(nóng)項目，但可以有兩點創(chuàng)新做法：一是，合作社招標有能力的大企業(yè)來負責實施項目，條件是企業(yè)接受村級組織領(lǐng)導下的合作社的管理與監(jiān)督；二是，大企業(yè)的法人可以加入合作社，成為合作社的一員，大企業(yè)承攬項目的收益可通過政策優(yōu)惠（如土地出讓金）、一定比例的收益回報等方面來體現(xiàn)。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p&

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