公平視角下農村低保進退機制的實踐與反思

1、<p>　　公平視角下農村低保進退機制的實踐與反思</p><p>　　摘要：農村最低生活保障進退機制在實際操作中存在應保未保、錯保、關系保、退保低效等問題。本文以河南省南陽市A村為例，從公平的視角對低保進退機制進行了分析，提出具體解決措施，以增強公平性。 </p><p>　　關鍵詞：農村最低生活保障；公平性；進退機制 </p><p>　　農村最低生活

2、保障制度是國家為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。據統(tǒng)計，截至2013年8月，全國共有農村低保對象5305.8萬人，占全國農業(yè)人口總數的6%。農村低保制度不是任何人的福利“終身制”，它是一個“有進有退”的動態(tài)系統(tǒng)，即把需要救助的人及時地納入低保系統(tǒng)，經過救助與引導，努力擺脫貧困的束縛，對于生活水平超出低保標準的對象要及時退出。 </p><p>　　一、公平視角下低保進退機制的分析 &

3、lt;/p><p>　　農村低保的進入機制是指生活水平低于當地最低生活水平的貧困戶經申請、審批等環(huán)節(jié)，被納入最低生活保障制度的過程，體現了農村最低生活保障實施主體為實現社會公平的不懈努力。農村低保的退出機制是指制度主體通過一系列制度措施，讓超出低保標準的低保人員退出農村低保制度，使有限的社會救助資金有效地應用于更需要救助的人群。 </p><p>　　《南陽市人民政府關于全面建立和實施農村居民

4、最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64號）對當地低保進入機制作如下規(guī)定：以家庭為單位申請，由戶主向所在地村民委員會提出書面申請，村民委員會對有關情況進行調查，召開村民代表會議討論通過后張榜公布7天，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府初審，最終經縣級民政部門審查通過后，發(fā)給《河南省農村居民最低生活保障證》。關于對生活水平超出當地最低標準的低保戶如何退出機制，通知并沒有做出詳盡說明，只提出“對農村低保對象實行動態(tài)管理，每年審核一次”。農村最低生

5、活保障進退機制情況可以充分反映農村低保的公平問題。進退機制的缺乏和不完善，將破壞低保制度的公平性，降低廣大農民群眾對低保制度的信心，并且不公正的入保帶來的是低保資源的無效使用，致使效率低下。 </p><p>　　二、農村最低生活保障進退機制的不公平問題 </p><p>　?。ㄒ唬皯Ｎ幢！爆F象較為突出 </p><p>　　本次調查所在的A村位于南陽市宛城區(qū)，

6、從表1可以看出，該村實際需要最低生活保障救助的家庭數為22戶，只有17戶得到了保障，家庭人均年收入低于2000元的只有13戶被納入低保，未做到應保盡保。盡管家庭人均年收入高于2000元，由于殘疾、家中老年人病重等原因，仍有四戶被納入低保對象，引起新的不公。 </p><p>　?。ǘ╁e保現象比較突出 </p><p>　　在A村，傳統(tǒng)重男輕女的思想觀念比較嚴重，有兩戶以家中只有女兒為由被

7、納入低保，占用了有限的社會救助資源，導致本應被納入低保制度的群體被排擠在制度之外。 </p><p>　　（三）關系?，F象比較嚴重 </p><p>　　由于A村外出打工的人員較多，準確核算農戶家庭收入難度加大，因此該村以民主評議為確定低保對象的主要方式。通過調查發(fā)現，只有一部分農民填過低保申請數或收入調查表，一部分家庭表示不清楚，接近一半的低保戶是由村干部指定的，只有一部分低保戶是由村民

8、評議確定的。 </p><p>　　有些家庭人均年收入在低保線之上并且具有較高的生活能力，因與村干部關系好、有人情來往，而被納入低保范圍；另一些人均年收入在低保線以下的家庭，由于缺少必要的經濟來源，與村民、村干部人情來往少，在民主評議過程中沒有被列為最低生活保障對象。 </p><p>　　在調查中發(fā)現，村民普遍認為該村關系?，F象很嚴重，但在一個村子當中，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親或多或少都與村干部有來往，

9、低保對象的選定究竟是否因為人情是一個模糊而難以回應的問題。 </p><p><b>　?。ㄋ模┩吮５托?</b></p><p>　　有些家庭在某一年因為特殊的家庭原因導致當年人均年收入低于絕對貧困線而被納入低保對象，而當導致貧困的原因消失以后，生活逐漸好轉，收入逐步提高，由于不勞而獲、“一保永逸”的思想，最低生活保障制度成了懶漢的避風港。退保低效的現象不僅侵占和浪

10、費有限的社會救助資源，更造成低保制度的結果不公。 </p><p>　　三、低保進退機制不公平問題產生的原因 </p><p>　?。ㄒ唬┘彝ナ杖牒硕y度高 </p><p>　　《南陽市人民政府關于全面建立和實施農村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64號）中規(guī)定，各縣市民政部門采用的“家庭人均純收入”的方法在實際工作中具有很大的難度，主要表現如下。一

11、是家庭總收入難以衡量。糧食收入難以量化，土地收入逐步退為輔助手段，務工收入和其他隱形收入難以衡量，對家庭總收入的核算又缺乏剛性標準，更是加大了家庭收入核定的困難。二是外出務工人員數量多，對“家庭共同生活成員”無法確定，人均收入無法計算。三是政府和低保對象的認知差異。政府認定某戶生活好轉應該退出低保，但當事人認為自己仍在低保線之下，這對建立高效的低保退出制度十分不利。 </p><p>　　（二）相關程序缺乏規(guī)范性

12、 </p><p>　　當地低保政策落實過程中相關程序仍嚴重缺乏規(guī)范性，主要表現如下。一是確定低保對象的標準具有很大隨意性，民主評議、入戶調查、村干部私定等欠缺公平性的行為層出不窮，破壞低保公平性。二是對低保對象家庭收入狀況審查過程不夠公開、透明，保障對象名單公式流于形式。三是A村僅有一人負責年度審核、收入測算、復核、審批等全部工作，鎮(zhèn)政府也僅有兩名工作人員負責全鎮(zhèn)25個村的低保工作，效率低下。 </p&g

13、t;<p>　?。ㄈ┍O(jiān)督反饋機制不完善 </p><p>　　完善的監(jiān)督反饋機制是一項制度得以持續(xù)發(fā)展、長遠運行的重要保證，在制度的運行中起著至關重要的糾偏作用。在調查中發(fā)現，A村缺少行之有效的監(jiān)督反饋機制，主要表現如下。一是民眾監(jiān)督乏力。大多數村民在面對不公正現象時存在不公正感，但只有極少數的村民在面對制度不公行為時表示會采取檢舉、投訴等維護自身權益的行為，低保運行缺乏群眾監(jiān)督。二是村鎮(zhèn)政府均缺