“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關系失調(diào)的原因探析

1、<p>　　“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關系失調(diào)的原因探析</p><p>　　摘 要：隨著《村民委員會組織法》的頒布實施及農(nóng)村改革的進一步深入，“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關系出現(xiàn)了明顯的失調(diào)，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權現(xiàn)象和村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預的偏離回應。本文從“鄉(xiāng)政村治”格局下鄉(xiāng)村關系失調(diào)的表現(xiàn)出發(fā)，分析其原因。 </p><p>　　關鍵詞：鄉(xiāng)政村治；現(xiàn)狀；原因 </p&

2、gt;<p>　　中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1673-0992（2010）08-0100-01?? </p><p>　　20世紀80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的推廣和深化，在我國基層農(nóng)村形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層政權格局。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務，鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織――村民委員會，對本村事務行使自治權????[

3、1]??。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民委員會的關系常常表現(xiàn)出一種失調(diào)現(xiàn)象。本文著重分析“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間關系失調(diào)的主要表現(xiàn)及原因。 </p><p>　　一 、鄉(xiāng)村關系失調(diào)的表現(xiàn) </p><p>　　“完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制????[2]??”是建設社會主義民主，發(fā)展社會主義政治文明的基礎性工作。村民自治的發(fā)展有著來自各方面的障礙，其

4、中鄉(xiāng)村關系失調(diào)就是一個非常重要的因素。目前，這種鄉(xiāng)村關系失調(diào)主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會兩個層面上： </p><p>　　1.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面來看，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權，具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權主要集中在對村委會的人事權的干預、財政權的控制、民主決策權的干預、誘致性干預????[3]??以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過村黨支部對村委會的干預等。 </p><p>　　2.從村委會的層面來看，主要表現(xiàn)在

5、村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預的回應上，即“過度自治化”和“附屬行政化”兩種典型回應。 </p><p>　　二、 鄉(xiāng)村關系失調(diào)的原因分析 </p><p>　　造成上訴鄉(xiāng)村關系失調(diào)的原因是錯綜復雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的。其主要原因如下： </p><p>　　1.我國“壓力型”的縣鄉(xiāng)行政體制是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的根本原因 在我國，上級政府往往將各項任務指標

6、下達給下級政府，并與之簽訂協(xié)議書，然后以這些任務指標的完成情況作為評價、考核和衡量下級政府政績的主要依據(jù)，這樣就在上級政府與下級政府之間自上而下地形成了一種壓力型體制。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只能選擇對上負責，調(diào)動一切資源為完成上級下達的各項指標服務。在這種體制驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間已不是《村民委員會組織法》界定的“指導與被指導”的關系，而是“控制與被控制”的關系了。因此說，壓力型行政體制是成為鄉(xiāng)村關系失調(diào)的根本原因。 <

7、;/p><p>　　2.我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的直接原因 </p><p>　　我國在1994年分稅制施行以來，中央與地方財稅制度的變化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境之中。中央政府通過控制能夠帶來更多財政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分成比例，使中央的宏觀財政調(diào)控能力得到加強，而地方特別是行政體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被削弱。這樣的財政體制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的財政權的干預，并且將村委會作

8、為其承擔大量經(jīng)濟發(fā)展任務和社會公共事務所需資金的來源地。目前一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成了基層政府與廣大農(nóng)民之間的全面對抗的局面，這無疑與村委會的自治原則相沖突，鄉(xiāng)村關系必然走向緊張，使“鄉(xiāng)政村治”流于形式。因此說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的直接原因。 </p><p>　　3.我國規(guī)范化的制度供給短缺是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的客觀原因 </p><p>　　村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是非常粗略和原則化的:既

9、沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式，這在客觀上導致規(guī)范鄉(xiāng)村關系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會見仁見智，各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生種種失調(diào)現(xiàn)象。 </p><p>　　再從“兩委”體制看，現(xiàn)有法律制度同樣未能明確劃分村黨支部和村委會的職權范圍，使得村級“兩委”雙方合作的范圍、事項很難厘清，而且，黨支部實質(zhì)上又是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

10、府操縱和任命的，在這樣有限的制度空間內(nèi)，村民的真正自治很難得到保障，必定會受到來自村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些非法干預。 </p><p>　　4.我國村民的民主意識增強是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的主觀原因 </p><p>　　隨著農(nóng)村改革的進行，我國村民的民主意識顯著增強，村委會選舉的日益民主化和村級治理自主性的不斷增強都在加劇著鄉(xiāng)村關系的失調(diào)現(xiàn)象。如具有民主意識的村民越來越看重自己手中的選票，他們選能真

11、正代表自己利益，能自主發(fā)展本村經(jīng)濟，帶領村民致富，而不是只聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村委會領導者。這顯然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欲加強對村的滲透和控制的意圖相抵觸，從而鄉(xiāng)村關系失調(diào)在所難免。因此，村民的民主意識增強是造成鄉(xiāng)村關系失調(diào)的主觀原因。 </p><p>　　5.村委會雙重角色的失調(diào)是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的深層原因 </p><p>　　村委會介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民之間，既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村農(nóng)民，是雙重利益的代

12、表者。一方面，村委會作為村民自治組織，由于是由村民直接選舉產(chǎn)生的，它的權力來源于全體村民且對全體村民負責，因此它必須為村民意志和利益服務。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間在貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、政府公共政策等事務方面還存在著管理與被管理的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在村民中貫徹執(zhí)行，村委會實際上又承擔著某些行政職能，具有“準政權”性質(zhì)。這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民意志與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志的沖突是大量的、經(jīng)常的。這種雙重角色從一方面決定

13、了鄉(xiāng)村關系的失調(diào)。 </p><p>　　6.鄉(xiāng)政村治擁有的資源不對稱是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的重要原因 </p><p>　　從資源擁有量的角度來看，鄉(xiāng)村地位的不均衡表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和村民及村委會掌握的資源量的不對稱。具體的說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政較村民及村委會擁有多得多的政治、經(jīng)濟、組織和文化資源，特別是掌握著村不可能具備的合法使用暴力的稀缺資源，雖然《村民委員會組織法》明確地規(guī)定了村民的權利及村委會作為村民

14、自治組織的的行為要求。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定了村民們很難形成有組織的力量，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政則是高度組織化的力量。因此，村委會在“對上”與“對下”的天平上，傾向于前者就在自然不過了。 </p><p>　　7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構缺少監(jiān)督系統(tǒng)是鄉(xiāng)村關系失調(diào)的一般原因 </p><p>　　目前我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設中，缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國家行政監(jiān)督系統(tǒng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”，中央、省、地（市）

15、、縣都設有政府的監(jiān)察機關負責對四級國家權力機關的監(jiān)督，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府卻沒有設置監(jiān)察機構????[4]??。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機制。正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構缺少監(jiān)督系統(tǒng)才導致一些鄉(xiāng)村干部無視村民自治精神，引起鄉(xiāng)村關系緊張。 </p><p>　　因此，在上述幾個原因的共同作用下，鄉(xiāng)村關系在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出很大的不平衡性。 </p><p><b>　　三 、結束語 </b&

16、gt;</p><p>　　通過以上對當前鄉(xiāng)村關系鄉(xiāng)村關系失調(diào)的表現(xiàn)及其原因的分析，可以看出，理順鄉(xiāng)村關系是一項浩大的系統(tǒng)工程，需要社會各方面的支持和長期的發(fā)展過程。但對我國而言，不僅農(nóng)村的治亂興衰歷來是國家治亂興衰之本，而且中國未來的經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)村的發(fā)展????[5]??。所以無論如何艱難，我們都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委之間建構良性互動關系，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有機地銜接起來，以此構建和推進

17、鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展。?? </p><p><b>　　參考文獻:?? </b></p><p>　　[1] 李維意，白德全.論鄉(xiāng)政村治關系的失調(diào)問題[J].《河北省社會主義學院學報》， 2004，3.?? </p><p>　　[2]江澤民.全面建設小康社會開創(chuàng)有中國特色社會主義新局面――在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[R].人民出版