地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的柔性行政行為探討

1、<p>　　地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的柔性行政行為探討</p><p>　　摘要：近年來(lái)對(duì)著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各種工程建設(shè)活動(dòng)對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的破壞案件很多，這方面的行政執(zhí)法也逐步加強(qiáng)。據(jù)了解，在該活動(dòng)中，柔性行政行為的運(yùn)用十分廣泛，本文從行政法角度出發(fā)，對(duì)柔性行政行為進(jìn)行分析，并提出其在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中存在的現(xiàn)實(shí)困境，提出制度化的解決路徑。 </p>

2、<p>　　關(guān)鍵詞：地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)；柔性行政行為；制度化 </p><p>　　中圖分類號(hào)：P315.72 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）02-0154-02 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：張廣萍（1987-），甘肅人，法學(xué)碩士，甘肅省地震局職員，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。 </p><p>　　一、地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)

3、境保護(hù)行政執(zhí)法法律關(guān)系梳理 </p><p>　　地震監(jiān)測(cè)設(shè)施包括地震臺(tái)站監(jiān)測(cè)設(shè)施、地震遙測(cè)臺(tái)網(wǎng)設(shè)施和其他地震監(jiān)測(cè)設(shè)施。地震觀測(cè)環(huán)境是保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的周圍各種因素的綜合。[1]然而地震監(jiān)測(cè)信息準(zhǔn)確、及時(shí)、連續(xù)、可靠，是進(jìn)行震情監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)的重要前提條件，因此保護(hù)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境是開(kāi)展地震事業(yè)的基礎(chǔ)保障。 </p><p>　　（一）法律關(guān)系主體 </p>

4、<p>　　行政行為是行政主體的行為，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織和個(gè)人。在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法法律關(guān)系中，行政主體是指具有國(guó)家行政職能，以自己的名義行使防震減災(zāi)行政職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或接受授權(quán)委托的組織，在本法律關(guān)系中即為縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門(mén)或者機(jī)構(gòu)。行政相對(duì)人是被管理的一方，與行政主體相對(duì)。從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來(lái)看，行政相對(duì)人主要有以下幾類：第

5、一，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程業(yè)主。第二，地方政府重點(diǎn)工程或帶有政府計(jì)劃性質(zhì)的一般建設(shè)工程。第三，企業(yè)業(yè)主或村委會(huì)、個(gè)人。[2]從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來(lái)看，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境影響主要是由于國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃。 </p><p><b>　?。ǘ?quán)利義務(wù) </b></p><p>　　根據(jù)《防震減災(zāi)法》和《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境

6、保護(hù)的法律義務(wù)大概分為三類：第一，禁止侵占、損毀、拆除監(jiān)測(cè)設(shè)施；第二，任何單位和個(gè)人不得危害地震觀測(cè)環(huán)境；第三，新建、擴(kuò)建、改建工程應(yīng)當(dāng)避免干擾地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境。 </p><p>　　（三）行政執(zhí)法行為 </p><p>　　甘肅省地震局開(kāi)展關(guān)于地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法工作的法律依據(jù)為《防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》、《甘肅省防震減災(zāi)條例》和《甘肅省地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地

7、震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，多年來(lái)工作業(yè)績(jī)突出，對(duì)本省地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)事業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)。筆者總結(jié)甘肅省地震局相關(guān)執(zhí)法部門(mén)對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法工作程序如下： </p><p>　　第一，發(fā)現(xiàn)違法，告知相對(duì)人階段。根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23、24條之規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得危害地震觀測(cè)環(huán)境。由于很多群眾缺乏對(duì)地震監(jiān)測(cè)工作重要性的人事，也不能認(rèn)識(shí)到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)對(duì)防震減災(zāi)工作乃至人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重

8、要性，造成了許多間接或直接破壞行為。地震相關(guān)執(zhí)法部門(mén)在發(fā)現(xiàn)相對(duì)人有違法行為或潛在違法行為時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，先向相對(duì)人進(jìn)行告知。對(duì)其進(jìn)行法制教育宣傳，告知其應(yīng)盡的法律義務(wù)和違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。 </p><p>　　第二，監(jiān)督檢查，責(zé)令停止違法，指導(dǎo)協(xié)調(diào)補(bǔ)救措施。在告知相對(duì)人法律義務(wù)后，地震相關(guān)執(zhí)法部門(mén)根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23條之規(guī)定，督促相對(duì)人履行法律義務(wù)，具體如下：第一，發(fā)現(xiàn)違法，應(yīng)當(dāng)責(zé)令相對(duì)人停止違法行

9、為，恢復(fù)原狀或采取補(bǔ)救措施。甘肅省地震局在處理某農(nóng)民因個(gè)人蔬菜大棚建設(shè)挖斷電纜一案時(shí)，就運(yùn)用這一工作方式，告知對(duì)方履行防震減災(zāi)法律義務(wù)，并指導(dǎo)對(duì)方盡快恢復(fù)原狀，以保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施的有效運(yùn)行。第二，重大建設(shè)，監(jiān)督指導(dǎo)，合同解決。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和國(guó)民建設(shè)的需要，越來(lái)越多的國(guó)家重大工程、地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊工程建設(shè)涉及到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中，甘肅省地震局就處理過(guò)多起此類案件，其中的主要做法是在發(fā)現(xiàn)違法行為之初，根據(jù)《防震減災(zāi)法》

10、第24條之規(guī)定，及時(shí)與相關(guān)政府部門(mén)、建設(shè)單位有效溝通，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)有效避免對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的破壞，確實(shí)無(wú)法避免的與對(duì)方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，進(jìn)行改建、遷建或增建相關(guān)設(shè)施，有效避免地震監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中斷。 </p><p>　　最后，指導(dǎo)監(jiān)督不成，處罰、訴訟賠償?！斗勒饻p災(zāi)法》與《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》中均有規(guī)定，違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)單位、個(gè)人可以罰款；違反治安管理?xiàng)l例的，公安機(jī)關(guān)可以依法處罰；破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境造

11、成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的依法追究。可以看出，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中涉及的法律責(zé)任有行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任。地震部門(mén)在進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法時(shí)，“柔性行政行為”居多，以下將對(duì)此行為進(jìn)一步進(jìn)行分析。 </p><p>　　二、柔性行政行為在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中的現(xiàn)實(shí)困境 </p><p>　　（一）柔性行政行為 </p><

12、p>　　在提倡和諧社會(huì)和服務(wù)型政府的背景下，柔性行政行為在行政部門(mén)的文件中出現(xiàn)的頻率也越來(lái)越高，大致形成了成熟的語(yǔ)境，即主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織運(yùn)用非強(qiáng)制性手段依法實(shí)施的行政行為，包括行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等一系列的不具有法律強(qiáng)制力的新型行政行為的總稱。[3]從上文中甘肅省地震局進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法的案例來(lái)看，多做出行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督和行政合同等柔性行政行為，行政處罰、行政強(qiáng)制等

13、剛性行政行為很少被采用。柔性行政行為符合了管理型政府向服務(wù)型政府的理念，但自身存在著很多現(xiàn)實(shí)困境，以下進(jìn)行論述。 </p><p><b>　?。ǘ┈F(xiàn)實(shí)困境 </b></p><p>　　運(yùn)用柔性行政行為進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，作為一種新型行政管理手段，其柔和，靈活，緩沖等優(yōu)點(diǎn)發(fā)揮了很大效能，但由于缺乏成熟的理論指導(dǎo)，加之運(yùn)用中不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象，

14、負(fù)面現(xiàn)象也隨之而來(lái)。主要有以下幾方面： 　　1.法律制度缺位 </p><p>　　目前我國(guó)對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的柔性行政行為還沒(méi)有明確、統(tǒng)一的規(guī)定，只在不同法律法規(guī)中有一些零散的規(guī)定。具體到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中就更少了。以下按照法的位階，對(duì)執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理。（1）憲法。憲法中雖然有多個(gè)條款規(guī)定了行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政給付，但多為“虛置”，實(shí)際應(yīng)用力不足。（2）法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章?！缎?/p>

15、政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定，“采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制?！薄斗勒饻p災(zāi)法》中沒(méi)有明確規(guī)定?！兜卣鸨O(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第5條第2款規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門(mén)或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地震監(jiān)測(cè)的監(jiān)督管理工作?！保?）地方性法規(guī)和政府規(guī)章?！陡拭C省地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第4條第2款規(guī)定，“各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門(mén)或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境的保護(hù)管理和監(jiān)督檢查工作?！?

16、</p><p>　　2.效率和法公平無(wú)法兼顧 </p><p>　　通過(guò)上文中對(duì)甘肅省地震局地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的工作程序梳理，不難發(fā)現(xiàn)：柔性行政行為本質(zhì)上是一種弱權(quán)力性的行政行為，是建立在雙方合意的基礎(chǔ)上，采用說(shuō)服、勸導(dǎo)、協(xié)商、指導(dǎo)等方法吸引相對(duì)人自主完成某項(xiàng)行為。現(xiàn)實(shí)困難是執(zhí)法人員在與相對(duì)人進(jìn)行溝通時(shí)不可能一帆風(fēng)順，大多都是經(jīng)過(guò)多次勸導(dǎo)、協(xié)商，過(guò)程舉步維艱，這樣就無(wú)法保證執(zhí)法效

17、率。 </p><p>　　3.法律監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不健全 </p><p>　　對(duì)權(quán)力的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是以立法和司法為中心，因?yàn)槿嵝孕姓袨榻⒃陔p方合意的基礎(chǔ)上，對(duì)相對(duì)人沒(méi)有強(qiáng)制約束力，是否遵循，取決于相對(duì)人的意志?；诂F(xiàn)代行政法所確定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，只要存在基于相對(duì)人信賴而產(chǎn)生的利益，就應(yīng)當(dāng)實(shí)施保護(hù)，從此原則上來(lái)說(shuō)，訴訟途徑可以應(yīng)用。但從現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，行政指導(dǎo)

18、、行政調(diào)解被排除在行政訴訟受案范圍之外，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中常用的行政合同與民事合同不同，訴訟也沒(méi)有明確的規(guī)定。 </p><p>　　三、走出困境的出路―制度化 </p><p>　　關(guān)于解決柔性行政行為存在的問(wèn)題，很多學(xué)者的觀點(diǎn)都是主張通過(guò)程序、救濟(jì)及責(zé)任三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)法治化。在程序方面，主張通過(guò)立法規(guī)范行政指導(dǎo)、行政合同等柔性行政行為；在救濟(jì)部分，主張通過(guò)信訪救濟(jì)、行政復(fù)議救濟(jì)

19、、行政訴訟救濟(jì)；在法律責(zé)任方面，主張責(zé)任形式多元化與主體多元化相結(jié)合。[4]立法無(wú)疑是解決法治化的重要途徑，但存在自身的不足，具體有兩點(diǎn)：第一，由于柔性行政行為是個(gè)表征概念，具有非強(qiáng)制性，又是政府行使職權(quán)的具體行政行為都可能列入柔性行政行為范疇，如果通過(guò)《行政程序法》立法來(lái)制約，無(wú)法窮盡，未來(lái)發(fā)生的很多行為可能游離于法律框架之外。第二，柔性行政行為是行政管理過(guò)程中產(chǎn)生的，如用剛性立法完全控制，就扼殺了其靈活性、高效性和適應(yīng)性，失去自身存

20、在的價(jià)值。綜上，用制度化來(lái)解決地震行政執(zhí)法柔性行政行為存在的困境比較合理，具體從以下兩個(gè)方面論之。 </p><p>　　第一，采用側(cè)重程序而非實(shí)體的制度內(nèi)容。在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法過(guò)程中，因相對(duì)人不同，情形不同，可能發(fā)生的勸導(dǎo)、協(xié)商方向、條件和實(shí)現(xiàn)可能性不同，無(wú)法通過(guò)實(shí)體立法窮盡，需要構(gòu)建以程序?yàn)橹行牡闹贫然瘷C(jī)制，其基本內(nèi)容應(yīng)包括：（1）柔性行政行為實(shí)施的原則與適用情形。（2）列舉柔性行政行為實(shí)施

21、的主要方式，如指導(dǎo)、勸解、協(xié)商等。（3）行政主體實(shí)施柔性行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的程序相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)柔性行政行為的情形。（4）法律責(zé)任，包括追究責(zé)任的范圍和權(quán)限，責(zé)任的種類和救濟(jì)。 </p><p>　　第二，實(shí)現(xiàn)規(guī)則、結(jié)果與考核鏈接。這是防止柔性行政行為的不作為、作為無(wú)效率性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部約束，提高行政性。主要通過(guò)對(duì)內(nèi)部人員的行政處分和考核實(shí)現(xiàn)。 </p><p>　　綜上，在防震減災(zāi)事業(yè)中，地震監(jiān)

22、測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)具有保駕護(hù)航的責(zé)任，在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，運(yùn)用柔性行政行為執(zhí)法是個(gè)新的嘗試，也是新的挑戰(zhàn)，以期制度化建議能為其作出有力約束。 </p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]張建毅.防震減災(zāi)法教程[M].北京：清華大學(xué)出版社，2014. </p><p>　　[2]哈輝.20起地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境