水電移民逐年補(bǔ)償安置模式探析

1、<p>　　水電移民逐年補(bǔ)償安置模式探析</p><p>　　【摘 要】云南是我國(guó)水能資源最豐富的省區(qū)之一，是我國(guó)重要的水電基地。目前，云南境內(nèi)水電開(kāi)發(fā)已進(jìn)入高峰，對(duì)水電移民安置模式進(jìn)行分析，總結(jié)移民安置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅有助于推動(dòng)云南水電開(kāi)發(fā)，還可以對(duì)其他省份的移民安置工作提供很好的借鑒和參考。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】水電開(kāi)發(fā)；逐年補(bǔ)償；安置模式 </p>

2、;<p>　　云南是我國(guó)水能資源最豐富的省區(qū)之一，水能資源理論蘊(yùn)藏量達(dá)10364萬(wàn)千瓦，其中可開(kāi)發(fā)容量9570萬(wàn)千瓦，占全國(guó)的23.8%。目前，云南水電資源開(kāi)發(fā)率不足20%，開(kāi)發(fā)潛力巨大。水電開(kāi)發(fā)不可避免的會(huì)淹沒(méi)大量的房屋和土地，導(dǎo)致眾多的水電移民。良好的移民安置是水電工程建設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提，移民安置的成敗已成為決定工程建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)《云南省電力工業(yè)“十一五”及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃》，截止2020年，云南

3、省將在瀾滄江、金沙江、怒江三大流域建設(shè)33座大中型水電站，規(guī)劃搬遷安置移民約45萬(wàn)人。 </p><p>　　一、水電移民逐年補(bǔ)償安置模式的依據(jù)和必要性 </p><p>　?。ㄒ唬┲鹉暄a(bǔ)償安置的涵義 </p><p>　　近些年來(lái)，眾多學(xué)者和專家對(duì)移民逐年補(bǔ)償安置模式進(jìn)行了研究。但是，截止目前，業(yè)界對(duì)逐年補(bǔ)償安置的涵義仍未統(tǒng)一。有的人從廣義的角度對(duì)逐年補(bǔ)償?shù)暮x進(jìn)

4、行了界定，認(rèn)為逐年補(bǔ)償是一種水電移民安置理念，主要目標(biāo)是為解決移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和后續(xù)發(fā)展，因此，逐年補(bǔ)償并不是一種單獨(dú)的安置模式，而是涵蓋了包括土地入股分紅、長(zhǎng)期實(shí)物補(bǔ)償、定期現(xiàn)金支付方式、社會(huì)保障安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置和留地安置等眾多新型移民安置模式的總稱。有的人從狹義的角度對(duì)逐年補(bǔ)償?shù)暮x進(jìn)行了分析，認(rèn)為逐年補(bǔ)償是以貨幣或?qū)嵨镄问綄?duì)水庫(kù)影響實(shí)物指標(biāo)按年進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N特定的移民補(bǔ)償模式。綜上可以看出，廣義的逐年補(bǔ)償安置涵義過(guò)于寬泛，逐年補(bǔ)償

5、的定義和內(nèi)容難以界定，不利于操作與實(shí)施；而狹義的逐年補(bǔ)償定義具有一定的局限性，實(shí)施中缺乏靈活性。 </p><p>　　本文總結(jié)已有的關(guān)于逐年補(bǔ)償?shù)难芯砍晒?，結(jié)合云南省實(shí)際，將水庫(kù)移民逐年補(bǔ)償安置界定為：對(duì)移民進(jìn)行生活安置的基礎(chǔ)上，在一定時(shí)期內(nèi)（通常是從移民搬遷安置起到水電工程報(bào)廢，土地恢復(fù)原狀交由移民耕種），根據(jù)水庫(kù)淹沒(méi)移民法定承包耕地（含樞紐區(qū)及庫(kù)區(qū)）的地類、面積，以前三年的主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，由項(xiàng)目法

6、人或業(yè)主對(duì)淹沒(méi)耕地所有權(quán)人或法定承包人按年進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N新型移民安置方式。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨生產(chǎn)力發(fā)展，耕地產(chǎn)值增長(zhǎng)或糧食市場(chǎng)交易價(jià)格上漲等定期進(jìn)行調(diào)整。 </p><p>　?。ǘ┲鹉暄a(bǔ)償安置的依據(jù) </p><p><b>　　1. 理論依據(jù) </b></p><p>　?。?）帕累托最優(yōu)。帕累托最優(yōu)是一種理想的資源配置狀態(tài)，是指如果一個(gè)

7、資源配置狀態(tài)的改變使得一部人獲益，而同時(shí)沒(méi)有使其他人的狀況變壞，那么就認(rèn)定這種配置狀態(tài)的變化是“好”的，反之則認(rèn)為是“壞”的。水電工程的建設(shè)就是一個(gè)利益再分配過(guò)程。實(shí)行逐年補(bǔ)償后，移民每年可以定期獲得相當(dāng)于被征收入耕地產(chǎn)值的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償，而且旱澇保收，收益高于一次性貨幣補(bǔ)償，節(jié)省的勞動(dòng)力可以轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，獲得額外的收入。對(duì)水電項(xiàng)目業(yè)主來(lái)說(shuō)，則節(jié)約了前提成本投入。因此，確保移民的生活水平不降低、考慮到其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的逐年補(bǔ)償就是一種帕累托

8、改進(jìn)。 </p><p>　?。?）移民效益參與效益共享。國(guó)內(nèi)最早提出移民參與水電工程效益分享這一安置理念的是河海大學(xué)的施國(guó)慶和朱文龍，他們從價(jià)值轉(zhuǎn)移和系統(tǒng)理論的角度研究了效益分享機(jī)理。此后，楊文健、段躍芳、張桂華和高季章學(xué)者分別從不同方面對(duì)移民分享工程效益安置模式進(jìn)行了進(jìn)一步的研究。水電工程移民逐年補(bǔ)償安置方式使得水電工程存在一年，則移民獲得一年的穩(wěn)定收益，移民在一定程度上分享了水電工程效益。 </p&g

9、t;<p><b>　　2. 政策依據(jù) </b></p><p>　　逐年補(bǔ)償安置作為一種新型移民安置模式，仍處于探索階段，還未上升到國(guó)家政策，目前的政策依據(jù)多為間接依據(jù)。 </p><p>　?。?）《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院第471號(hào)令）第四條規(guī)定：“以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求”。 </

10、p><p>　?。?）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）規(guī)定：妥善安置被征地農(nóng)民。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。 </p><p>　?。?）國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（國(guó)土資發(fā)[2002]225號(hào)）規(guī)定：“要推廣各地做好征地工作的成功作法，采取多種途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。要積極開(kāi)展征地

11、制度改革研究和試點(diǎn)工作，探討適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型征地制度?！?</p><p>　?。?）《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》支出：“創(chuàng)新移民工作機(jī)制，研究和探索電站長(zhǎng)期補(bǔ)償淹沒(méi)土地的辦法，并在有條件的地方進(jìn)行試點(diǎn)?！?</p><p>　　3. 水電移民逐年補(bǔ)償安置的必要性 </p><p>　　（1）耕地稀缺，人地矛盾突出。 </p><

12、;p>　?。?）民族眾多，移民外遷安置困難。 </p><p>　?。?）庫(kù)區(qū)淹沒(méi)線上資源難以處理。 </p><p>　　實(shí)施逐年補(bǔ)償安置后，移民不配或配置少量土地，這減輕了調(diào)地的困難，大幅減少了移民搬遷，移民原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不變，淹沒(méi)線上剩余資源可以有效得到利用。 </p><p>　　二、云南水電移民逐年補(bǔ)償不同方式及特點(diǎn) </p><p

13、>　　在借鑒其他省區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上并結(jié)合實(shí)際，云南省于2007年相繼發(fā)布了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)向家壩水電站云南庫(kù)區(qū)農(nóng)業(yè)移民安置實(shí)施意見(jiàn)的通知》（云政辦發(fā)[2007]157號(hào)文）、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南金沙江中游水電開(kāi)發(fā)移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助意見(jiàn)的通知》（云政辦發(fā)[2007]159號(hào)文），開(kāi)始在金沙江中下游試點(diǎn)逐年補(bǔ)償安置方式，以后，又逐漸推廣到瀾滄江流域和省內(nèi)其他地區(qū)的新建水電工程。逐年補(bǔ)償自移民土地征收之日起到水電

14、工程報(bào)廢，土地整理交還移民耕種為止。 </p><p>　　目前，云南水電開(kāi)發(fā)移民逐年補(bǔ)償安置模式在不同工程的具體做法上存在一定的差異，總的說(shuō)來(lái)，可以分為以下三類：即“簡(jiǎn)單逐年補(bǔ)償”、“部分逐年補(bǔ)償+土地”和“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”，補(bǔ)償形式均為逐年貨幣補(bǔ)償。 　?。ㄒ唬昂?jiǎn)單逐年補(bǔ)償”方式的內(nèi)涵及特點(diǎn) </p><p>　　“簡(jiǎn)單逐年補(bǔ)償”的方式是以庫(kù)區(qū)前三年的主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)

15、，由項(xiàng)目法人或業(yè)主按照庫(kù)區(qū)淹沒(méi)人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)折成貨幣，對(duì)淹沒(méi)耕地所有權(quán)人或法定承包人逐年進(jìn)行補(bǔ)償。此外，在執(zhí)行中還可根據(jù)集體財(cái)產(chǎn)情況，為移民人均配置一定數(shù)量的耕地。 </p><p>　　金沙江中游阿海水電站是實(shí)施“簡(jiǎn)單逐年補(bǔ)償”方式的典型工程。在逐年貨幣補(bǔ)償之外，還根據(jù)集體財(cái)產(chǎn)情況，為移民人均配置0.3-0.5畝水田或旱地。目前，云南金沙江中游水電工程移民安置基本采用這種方式。這種方式所配置的土地，來(lái)自于集體財(cái)

16、產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)，不足部分由業(yè)主補(bǔ)足。這種方式有效的破解了庫(kù)區(qū)和安置區(qū)土地資源制約問(wèn)題，在一定程度上考慮了移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，這是對(duì)傳統(tǒng)的以土為主的大農(nóng)業(yè)安置方式進(jìn)行的創(chuàng)新。 </p><p>　　（二）“部分逐年補(bǔ)償+土地”方式的內(nèi)涵及特點(diǎn) </p><p>　　“部分逐年補(bǔ)償+土地”方式是相對(duì)于“簡(jiǎn)單逐年補(bǔ)償”方式而言，它不將庫(kù)區(qū)淹沒(méi)人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)折成貨幣全部發(fā)放給移民，而只將其中的一部分作為逐年補(bǔ)

17、償資金發(fā)放，其余部分用于為移民配置一定數(shù)量的土地。 </p><p>　　“部分逐年補(bǔ)償+土地”方式主要運(yùn)用在金沙江下游水電工程移民安置，向家壩水電站是其典型代表。向家壩水電站云南庫(kù)區(qū)采用將庫(kù)區(qū)淹沒(méi)人均耕地的70%作為逐年貨幣補(bǔ)償發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，其余30%用于為移民配置一定數(shù)量的耕地，不足部分用人均集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)配置，如再不足，則由業(yè)主補(bǔ)齊。 </p><p>　　（三）“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”

18、方式的內(nèi)涵及特點(diǎn) </p><p>　　“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式是指以庫(kù)區(qū)所在地城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為移民逐年補(bǔ)償資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，并隨城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高而提高。在逐年補(bǔ)償之外，還可根據(jù)集體財(cái)產(chǎn)情況，人均配置一定數(shù)量的耕地的一種逐年補(bǔ)償安置模式。 </p><p>　　瀾滄江下游糯扎渡水電站是采用“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的典型代表。糯扎渡水電站庫(kù)區(qū)涵蓋普洱和臨滄2市9個(gè)

19、縣區(qū)，逐年貨幣補(bǔ)償發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)采用普洱市城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并隨城鎮(zhèn)生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)變化而變化。此外，為移民配置一定數(shù)量的耕地，不足部分用人均集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)配置，如再不足，則由業(yè)主補(bǔ)齊。 </p><p>　　總之，不同的逐年補(bǔ)償安置方式體現(xiàn)了云南移民逐年補(bǔ)償安置政策的不斷完善和發(fā)展。逐年補(bǔ)償安置模式不僅解決了云南人多地少的現(xiàn)實(shí)矛盾，也緩解了移民安置工作的壓力，一定程度上保障了移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，有力的推動(dòng)了云南水電工

20、程建設(shè)。 </p><p>　　三、云南水電移民逐年補(bǔ)償不同方式的利弊分析 </p><p>　?。ㄒ唬昂?jiǎn)單逐年補(bǔ)償”方式的成效與不足 </p><p>　　“簡(jiǎn)單逐年補(bǔ)償”的逐年補(bǔ)償安置方式在取得了良好效果的同時(shí)也存不足，主要表現(xiàn)在：相對(duì)于集中外遷安置的移民，庫(kù)區(qū)原有居民相對(duì)居住分散，改善庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)投入大；這種方式減輕了土地調(diào)劑難度，但可能仍需為移民配置一

21、定數(shù)量的耕地，移民安置仍存在一定困難；移民人均配置土地資金來(lái)源于集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)，集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不足產(chǎn)生資金缺口時(shí)，會(huì)增加業(yè)主額外投入；缺乏國(guó)家層面的政策支持；逐年補(bǔ)償資金在電站建設(shè)期計(jì)入工程成本，運(yùn)營(yíng)期列入運(yùn)營(yíng)成本，如電站虧損，會(huì)導(dǎo)致逐年補(bǔ)償資金風(fēng)險(xiǎn)；不用勞作也可獲得穩(wěn)定收益，移民勞動(dòng)力獲得解脫，如不能有效將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，無(wú)所事事可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。 </p><p>　?。ǘ安糠种鹉暄a(bǔ)償+土地”方式的

22、成效與不足 </p><p>　　“部分逐年補(bǔ)償+土地”方式存在的問(wèn)題是：由于強(qiáng)制為移民配置一定數(shù)量的土地，移民安置仍存在一定困難；移民人均補(bǔ)償和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不足時(shí)，需要業(yè)主另外出資，增加了業(yè)主負(fù)擔(dān)；將逐年補(bǔ)償資金部分發(fā)放，不利于移民集中資金發(fā)展生產(chǎn)；缺乏國(guó)家層面的政策支持；逐年補(bǔ)償資金在電站建設(shè)期計(jì)入工程成本，運(yùn)營(yíng)期列入運(yùn)營(yíng)成本，由于周期較長(zhǎng)，遇到特殊情況，如電站虧損，電價(jià)調(diào)整等，會(huì)產(chǎn)生逐年補(bǔ)償資金風(fēng)險(xiǎn)；移民可

23、獲得穩(wěn)定收益，勞動(dòng)力得到解脫，可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。 </p><p>　?。ㄈ俺擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的成效與不足 </p><p>　　“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”除具有其他逐年補(bǔ)償安置方式的問(wèn)題外，還有自己特殊的問(wèn)題：采用城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往是由于逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，相當(dāng)于移民獲得了比原有農(nóng)業(yè)收入高的額外收入，增加了業(yè)主投資；移民獲得額外收入，可能會(huì)對(duì)其他工程產(chǎn)生

24、“負(fù)示范效應(yīng)”，如果得不到有效引導(dǎo)，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。 </p><p><b>　　四、結(jié)語(yǔ) </b></p><p>　　綜上所述，雖然在實(shí)踐中，逐年補(bǔ)償政策已有不同的操作方式，且收到了良好的效果，但有利必有弊，隨著我國(guó)“以人為本”理念的不斷深化、水電移民安置政策的不斷完善和眾多學(xué)者的不斷深入研究，出現(xiàn)了將不同安置方式有機(jī)結(jié)合的多樣化安置模式。此外，可持續(xù)發(fā)展

25、理念也在水電開(kāi)發(fā)中得到越來(lái)越多的關(guān)注。多樣化、可持續(xù)方式能更好的兼顧移民當(dāng)前和今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展，這將成為今后云南乃至全國(guó)水利水電開(kāi)發(fā)移民安置的主導(dǎo)思想和主流方向。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn) </b></p><p>　　[1] 朱文龍，施國(guó)慶.移民系統(tǒng)分享工程效益機(jī)理與方法探討[J].水利經(jīng)濟(jì)，1995（2）：58. </p><

26、p>　　[2] 施國(guó)慶等.水庫(kù)移民系統(tǒng)規(guī)劃理論與應(yīng)用[M].南京：河海大學(xué)出版社，1996，164. </p><p>　　[3] 楊文健等.水庫(kù)移民與水電工程效益共享安置模式研究[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2002（4）：9-14. </p><p>　　[4] 段躍芳.水庫(kù)移民補(bǔ)償理論與實(shí)證研究[D].華中科技大學(xué)，2003. </p><p>　　[5] 張桂華

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