略析行政主體的法律地位

1、<p>　　略析行政主體的法律地位</p><p>　　[摘 要]行政主體在我國(guó)本不是一個(gè)法律概念，僅僅是行政法學(xué)中的一個(gè)學(xué)術(shù)用語(yǔ)。行政主體是我國(guó)學(xué)者上世紀(jì)80年代末引入的概念，這一引進(jìn)的術(shù)語(yǔ)在我國(guó)卻發(fā)生了巨大變化，有著明顯不同的含義和適用范圍。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和行政主體的多元化，現(xiàn)行行政主體的法律地位存在一些模糊與歧義。文章以法國(guó)為例對(duì)中外行政主體法律地位進(jìn)行比較，分析了我國(guó)行政主體在理論上和實(shí)踐中

2、出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)我國(guó)行政主體法律地位的完善提出相應(yīng)建議。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]行政主體；法律地位；完善建議 </p><p>　　一、主要西方國(guó)家行政主體法律地位概述 </p><p>　　在西方各國(guó)，行政主體一般存在以下特點(diǎn)： </p><p>　?。ㄒ唬┬姓黧w的界定方面 </p><p>　　國(guó)外大

3、陸法系國(guó)家一般采用行政主體的概念，而英美法系國(guó)家則不采用。雖然兩者在表現(xiàn)形式上不一樣，但實(shí)質(zhì)是一致的――行政主體是行政權(quán)的擔(dān)當(dāng)者，并且是獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體。大陸法系國(guó)家關(guān)于行政主體的理論和制度，可以總結(jié)出作為行政主體所要具備的條件：1.大多數(shù)行政主體是某個(gè)組織體。2.享有自身的利益。3.擁有獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)。4.具有獨(dú)立意志。5.能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。 </p><p>　?。ǘ┬姓黧w的分類(lèi)方面 </p>

4、;<p>　　一般來(lái)說(shuō)，行政主體分為三類(lèi)：一是國(guó)家，權(quán)力來(lái)自于國(guó)民的委托，屬于原始的行政主體。二是地方團(tuán)體，以一定地區(qū)和居住在那里的居民為基礎(chǔ)，以在該地區(qū)內(nèi)實(shí)施有關(guān)公共服務(wù)為目的的公共團(tuán)體。三是其他行政主體（如法國(guó)的公務(wù)法人，英國(guó)的公法人等），其共同特點(diǎn)是組織特定公務(wù)，而且不以地域?yàn)橄蕖?</p><p>　?。ㄈ┬姓黧w的地位方面 </p><p>　　行政主體具有法人地

5、位，這種地位來(lái)自于法律的授予或依法取得。如法國(guó)的行政主體是由憲法和行政組織法規(guī)定的；美國(guó)的行政主體部分來(lái)自于法律的直接設(shè)定，部分依法律程序取得。 </p><p>　?。ㄋ模┬姓黧w的權(quán)力方面 </p><p>　　1.組織設(shè)置權(quán)；2.公務(wù)組織權(quán)；3.財(cái)政收支權(quán)；4.財(cái)政管理權(quán)。 </p><p>　　二、我國(guó)行政主體法律地位的研究 </p><

6、p>　　在我國(guó)，從行政主體概念是否被法律所接受，可以分為：行政法學(xué)概念說(shuō)、行政法概念說(shuō)和模糊概念說(shuō)。行政法學(xué)概念說(shuō)認(rèn)為：行政主體是法學(xué)概念，不是法律概念，是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國(guó)家，以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加行政訴訟，并獨(dú)立承受行政行為效果及行政訴訟效果的組織。行政法概念說(shuō)認(rèn)為，行政主體是一個(gè)法律上的概念。從法律的角度觀(guān)之，行政主體指享有實(shí)施行政活動(dòng)的權(quán)力，能以自己的名義從事活動(dòng)，并因此而承擔(dān)實(shí)施行政活動(dòng)的責(zé)

7、任的組織。模糊概念說(shuō)認(rèn)為，行政主體，是指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。從行政主體是否包括個(gè)人，可概括為：組織學(xué)派和個(gè)人學(xué)派。組織學(xué)派認(rèn)為行政主體是組織，不包括個(gè)人，這也是目前行政法學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)。個(gè)人學(xué)派認(rèn)為行政主體不僅包括組織，而且包括個(gè)人。綜合以上，筆者認(rèn)為行政主體是指依法享有一定行政職權(quán)，能以自己的名義代表國(guó)家行使國(guó)家行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并對(duì)外承擔(dān)行政法律后

8、果的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體具有四個(gè)方面的基本含義： 第一，組織要素，行政主體是一種組織，而不是自然人或個(gè)人；第二，職</p><p>　　三、中外行政主體法律地位的比較――以法國(guó)為例 </p><p>　　法國(guó)被稱(chēng)為“行政法的母國(guó)”，法國(guó)行政法是大陸法系國(guó)家行政法的代表。我國(guó)行政主體概念主要從法國(guó)移植過(guò)來(lái)，但卻與法國(guó)行政主體的內(nèi)涵大相徑庭；準(zhǔn)確地說(shuō)，我們僅引進(jìn)了行政主體的

9、基本概念，對(duì)其內(nèi)容卻作了實(shí)質(zhì)性改造。在法國(guó)，行政主體是一種法律制度，行政主體均為法律創(chuàng)造。行政主體間相對(duì)獨(dú)立，依法行使權(quán)利并負(fù)擔(dān)義務(wù)，并獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨(dú)自開(kāi)展活動(dòng)。國(guó)家對(duì)地方團(tuán)體及公務(wù)法人的控制只能依法進(jìn)行。行政主體間的行政爭(zhēng)議由法律手段解決。法國(guó)的行政主體理論與具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性。將我國(guó)的行政主體與法國(guó)相比較，不難得出

10、以下區(qū)別： </p><p>　　第一，法國(guó)法律承認(rèn)三種行政主體：首先，國(guó)家；行政是國(guó)家的一種職能，國(guó)家當(dāng)然具有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。其次，地方團(tuán)體；在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)地方性行政職務(wù)也具有決定權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，所以地方團(tuán)體也是一個(gè)行政主體。最后，公務(wù)法人；法律把它從國(guó)家或地方團(tuán)體的一般行政職務(wù)中分離出來(lái)，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施這種公務(wù)，并負(fù)擔(dān)由此而

11、產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。在我國(guó)，學(xué)術(shù)界一般將行政主體界定為依法承擔(dān)行政權(quán)的單個(gè)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。就行政主體的范圍而言，可分為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩部分。具體包括以下10類(lèi)：國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局、地方各級(jí)人民政府、地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。 </

12、p><p>　　第二，法國(guó)的行政主體否定行政機(jī)關(guān)在法律上的獨(dú)立人格。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅是行政主體的代表，不是獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體。我國(guó)行政主體理論則肯定行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨(dú)立人格。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以以自己的名義進(jìn)行管理，并獨(dú)立承擔(dān)行為的后果。 </p><p>　　第三，法國(guó)行政主體中的責(zé)任是指實(shí)質(zhì)上的責(zé)任，即行為后果的最終歸屬，并與財(cái)產(chǎn)責(zé)任相聯(lián)系。凡不

13、承擔(dān)行政上的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)責(zé)任者，不是行政主體。我國(guó)的行政主體理論則強(qiáng)調(diào)形式上的責(zé)任，認(rèn)為作為行政訴訟被告就是承擔(dān)行為后果的具體表現(xiàn)。 </p><p>　　第四，法國(guó)的行政主體與行政訴訟被告的確定沒(méi)有必然聯(lián)系。由實(shí)施行政行為的行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，主要是出于訴訟的方便，與責(zé)任的歸屬無(wú)關(guān)。當(dāng)然，行政訴訟的后果要由行政機(jī)關(guān)所在的行政主體承擔(dān)。我國(guó)的行政主體理論則與行政訴訟被告制度緊密相聯(lián)。只有具備行政主體資格者，才

14、能成為行政訴訟的被告。行政主體理論的出現(xiàn)在很大程度上是為了論證行政訴訟被告制度的合理性并對(duì)行政訴訟被告的有關(guān)規(guī)定加以闡釋。 　　第五，法國(guó)的行政主體強(qiáng)調(diào)行政主體間的相對(duì)獨(dú)立。行政主體間的相互監(jiān)督只能依法進(jìn)行。通?？赏ㄟ^(guò)行政訴訟解決，國(guó)家不得直接干預(yù)地方團(tuán)體或其他行政主體的內(nèi)部事務(wù)。我國(guó)的行政主體理論不強(qiáng)調(diào)行政主體間的相對(duì)獨(dú)立。事實(shí)上，我國(guó)行政主體間的關(guān)系極為復(fù)雜，有的是隸屬關(guān)系，也有的為部分與整體的關(guān)系，還可能存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。嚴(yán)格來(lái)

15、講，在我國(guó)的行政主體中，只有各級(jí)人民政府有獨(dú)立地位。 </p><p>　　四、我國(guó)行政主體法律地位的缺陷 </p><p>　　（一）行政主體概念自身存在不確定性 </p><p>　　首先，行政主體概念內(nèi)涵的不確定性；馬懷德教授曾提出：“行政權(quán)力是行政主體的核心要求，只有享有行政權(quán)的組織才能成為行政主體”。在這一前提下，是否擁有行政職權(quán)是界定行政主體的重要標(biāo)準(zhǔn)，

16、但對(duì)于界定組織是否具有行政職權(quán)，行政法學(xué)界至今都沒(méi)有一個(gè)明確且令人信服的客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其次，行政主體內(nèi)涵的模糊性也直接決定了其外延的不確定性；目前由于關(guān)于授權(quán)行政主體法律的缺失，使授權(quán)組織成為一個(gè)不確定的概念。對(duì)授權(quán)行政主體的界定存在疑問(wèn)，關(guān)鍵就是“規(guī)章”能否授權(quán)的問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織為被告。”《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》也都采用了此種表述。但是，

17、2003年施行的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第20條第3款、第21條規(guī)定，行政主體還可以經(jīng)由“規(guī)章”授權(quán)。無(wú)疑，最高人民法院的解釋突破了全國(guó)人民代表大會(huì)的法律規(guī)定，擴(kuò)大了授權(quán)行政主體的范圍，將原不屬于授權(quán)行政主體的行政組織通過(guò)規(guī)章授權(quán)的方式納入了行政主體范疇。 </p><p>　?。ǘ╇y以適應(yīng)我國(guó)行政訴訟的發(fā)展 </p><p>　　1.我國(guó)引入行政主體概念，其中重要的原因是

18、為了解決行政訴訟中被告確認(rèn)的問(wèn)題，在客觀(guān)上建立了行政主體等同于行政訴訟被告的判斷標(biāo)準(zhǔn)。隨著行政訴訟法的實(shí)施，其負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，現(xiàn)行行政訴訟被告制度是以行政主體理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的，實(shí)踐中受到違法行政行為侵害的相對(duì)人在運(yùn)用訴權(quán)保護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，不僅要確保自身的訴訟資格，還要同時(shí)確定被告的行政主體資格。即使相對(duì)人自認(rèn)為對(duì)方有被告資格而將其訴至法院，該機(jī)關(guān)還會(huì)以自己不是行政主體為由逃避責(zé)任。 </p><p>　　2

19、.將行政主體等同于行政訴訟被告；行政訴訟被告與行政主體兩者之間被緊密聯(lián)系起來(lái)，存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，被視為有相同的外延，行政主體成為判斷行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于行政主體概念本身就帶有不可確定性，就會(huì)導(dǎo)致行政訴訟被告的判斷變得更為困難。人為地將被告的確定標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜化，增加了啟動(dòng)救濟(jì)程序的難度和成本，違背了救濟(jì)程序簡(jiǎn)便易行的原則。 </p><p>　　3.行政訴訟被告與承擔(dān)責(zé)任主體不一致；在我國(guó)，行政賠償責(zé)任最終是由

20、國(guó)家來(lái)承擔(dān)的，實(shí)施侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)僅作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，而不是賠償主體。從行政訴訟被告敗訴責(zé)任承擔(dān)來(lái)看，行政主體與行政訴訟被告制度之間也并無(wú)必然聯(lián)系。 </p><p>　　五、我國(guó)行政主體法律地位的完善建議 </p><p>　　有關(guān)我國(guó)行政主體法律地位的完善，已有很多學(xué)者提出了不同的建議。通過(guò)與法國(guó)行政主體的法律地位進(jìn)行比較，歸納起來(lái)主要有以下三種建議：一是主張是以現(xiàn)有行政主體理論為基

21、礎(chǔ)，完善或者重構(gòu)行政主體理論；二是主張完全否定現(xiàn)有行政主體理論，退回到對(duì)行政組織的研究；三是保留行政主體的概念，借鑒西方國(guó)家行政主體制度，建立以地方自治、公務(wù)分權(quán)為核心的行政主體制度。筆者認(rèn)為應(yīng)該在中央和地方適度分權(quán)的基礎(chǔ)上引進(jìn)西方的行政主體制度。一方面，從法律上肯定地方相對(duì)獨(dú)立的地位和利益，合理界分中央與地方各自承擔(dān)的公務(wù)與權(quán)限；另一方面，從法律制度上保護(hù)國(guó)家和地方各自的利益，中央對(duì)地方的控制。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政主體應(yīng)該包括以下幾類(lèi)

22、：（一）國(guó)家。把國(guó)家作為行政主體，可以使行政權(quán)有效的運(yùn)行。（二）地方行政主體。在現(xiàn)行各級(jí)地方行政區(qū)劃保持不變的情況下，給予地方政府獨(dú)立的法律人格及法律地位。（三）其他公法人。為了限制行政上的高度集權(quán)，有必要把公法人作為一類(lèi)獨(dú)立的行政主體，如我國(guó)的公立大學(xué)、行業(yè)組織、職業(yè)協(xié)會(huì)等。 </p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]王名揚(yáng).法

23、國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988. </p><p>　　[2]馬懷德.行政法學(xué)[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007，（8）：64-74. </p><p>　　[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，1999. </p><p>　　[作者簡(jiǎn)介]魏傳遠(yuǎn)（1988―），男，湖北仙桃人，廣西大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。