“財政下鄉(xiāng)”：農(nóng)村基層政府財政合法性問題研究——對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設(shè)立以來劉鄉(xiāng)的調(diào)查與思考.pdf

1、本文以馬克思主義政治學(xué)的經(jīng)濟(jì)分析方法為指導(dǎo)，在借鑒西方公共財政理論的基礎(chǔ)上，提出了財政合法性這一分析性概念，并具體運用財政合法性概念，對我國中部農(nóng)業(yè)地區(qū)劉鄉(xiāng)的財政治理狀況進(jìn)行了較為詳盡的個案考察。本文以農(nóng)村基層政府財政作為研究農(nóng)村政治的切入點，以財政合法性概念為基本敘述邏輯，緊緊圍繞財政與政治、財政與經(jīng)濟(jì)的密切關(guān)系，具體描述了劉鄉(xiāng)財政設(shè)立以來20多年的演變歷史，探討了劉鄉(xiāng)財政在不同的發(fā)展階段的特點與合法性狀況，分析了影響農(nóng)村基層政府財政

2、合法性的主要因素，指出了財政合法性與財政治理體制、社會經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。本文最后結(jié)合農(nóng)村稅費改革，對如何從根本上解決我國農(nóng)村基層政府的財政合法性問題進(jìn)行了討論。 全文共分為三個部分，即導(dǎo)言、正文、結(jié)論與討論。其中正文部分共分六章。 導(dǎo)言部分主要介紹了本項研究所要研究的具體問題、選題的客觀依據(jù)以及選題的意義、對相關(guān)的研究成果的梳理、本研究所運用的分析工具和具體研究方法、本項研究的特色和創(chuàng)新之處等。其中，財政合法

3、性是本文嘗試提出的一個分析性概念，這也是本項研究的一個特色所在。 第一章主要是介紹個案鄉(xiāng)的基本情況及其所屬的類型特點，以便于人們正確認(rèn)識本個案研究的價值與意義。本個案選擇的是我國中部地區(qū)的一個比較典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，在稅費改革之前，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是該鄉(xiāng)的財政基礎(chǔ)和支柱。 從第二章到第六章，主要是采取歷時的敘述方式，根據(jù)劉鄉(xiāng)財政在不同時期的特點，將其分為五個階段，每個階段為一章。第二章主要是在對我國集中型財政的演變以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的

4、演變作簡單回顧的基礎(chǔ)上，介紹了我國財政從集中型財政到分級包干財政體制的變革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的設(shè)立。其中重點考察了個案鄉(xiāng)早期財政(1984-1988)的特點。個案鄉(xiāng)財政設(shè)立初期由于受傳統(tǒng)的集中型財政制度的影響，表現(xiàn)出了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的特點，但很快就被“分灶吃飯”體制所取代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政初顯獨立性。 第三章主要考察個案鄉(xiāng)1989年至1994年間的財政體制、財政狀況及其特點。1989年，劉鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的建立使“分灶吃飯”的財政體制得以確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財

5、政的獨立性和自主性大為增強；而另一方面，在“壓力型”的政府體制下，縣財政通過制定與調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制，變相擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，此外還直接抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)加重?？h財政的持續(xù)擠壓以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身增加可控財力的沖動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷加大財政汲取的力度，集體提留資金和預(yù)算外收入快速增長。在傳統(tǒng)的財政治理方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政汲取的快速增加不可避免地引發(fā)了一些社會矛盾。但受農(nóng)村改革所產(chǎn)生的績效合法性的影響，這一時期，財政合法性問題尚未凸現(xiàn)。

6、 第四章主要考察個案鄉(xiāng)1995年至1998年間的財政體制、財政治理狀況及其特點。這一時期，個案鄉(xiāng)的財政汲取數(shù)額繼續(xù)高速增長，并在1998年前后達(dá)到最高點。這一時期個案鄉(xiāng)財政膨脹的原因更多的是由于財政監(jiān)督的嚴(yán)重缺失以及財政擴(kuò)張的內(nèi)在沖動。財政監(jiān)督的缺失還導(dǎo)致了財政使用效率不高，甚至誘發(fā)了財政腐敗。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政治理體制尚未轉(zhuǎn)型，為了增加財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有不斷強化傳統(tǒng)的財政汲取方式，甚至不惜背離國家的有關(guān)政策。這一時期，由財政問題

7、所引發(fā)的社會矛盾明顯增多，農(nóng)村基層政府的財政合法性受到前所未有的挑戰(zhàn)。第五章主要考察個案鄉(xiāng)1999年至2001年間的財政治理狀況及其特點。這一時期，由于農(nóng)村財政的過快增長受到了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力以及基層政府的政治承受能力的雙重限制，國家對農(nóng)村基層政府的財政汲取采取了更為嚴(yán)厲的管制措施。因而，這一時期劉鄉(xiāng)財政汲取數(shù)額略有下降并趨于穩(wěn)定。但由于不斷強化傳統(tǒng)的財政征收措施以及擴(kuò)張預(yù)算外財政的沖動，劉鄉(xiāng)政府和農(nóng)民的關(guān)系并未得到好轉(zhuǎn)。同時，由于財

8、政支出管理存在嚴(yán)重缺陷，財政收入難以增加，而增支因素又不斷增加等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾加劇，并導(dǎo)致財政合法性危機(jī)有所擴(kuò)散。 第六章主要是考察2002年至2005年間個案鄉(xiāng)的農(nóng)村稅費改革。這次農(nóng)村稅費改革從費改稅到降低農(nóng)業(yè)稅稅率，再到全部取消農(nóng)業(yè)稅并實行對種糧農(nóng)民直接補貼，中間只經(jīng)歷了短短的3年時間，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以及農(nóng)村基層政府的合法性隨之改善。但稅費改革也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政功能受到一定的消極影響。農(nóng)

9、村稅費改革開始使農(nóng)村基層政府的財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化，農(nóng)村財政從傳統(tǒng)財政向現(xiàn)代財政邁出了重要一步。但是，這次改革并不徹底。不僅收入領(lǐng)域的改革不徹底，而且支出領(lǐng)域的改革基本上未觸及，縣鄉(xiāng)之間的財政關(guān)系也未理順，改革的任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨。 文章的結(jié)論部分概括了本項研究的主要認(rèn)識成果?；趯€案的考察和分析，本文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一旦設(shè)立，它就會獲得相應(yīng)的獨立性和自主性，就會彰顯其擴(kuò)張的本性；在我國傳統(tǒng)的財政治理體制下，農(nóng)村基層政府的財政

10、擴(kuò)張也即意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長，這個過程通常會伴隨著財政合法性的下降；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展演變過程中，縣鄉(xiāng)財政關(guān)系和財政體制是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擴(kuò)張的重要因素；和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、縣鄉(xiāng)財政關(guān)系等相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政治理體制和治理方式是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政合法性狀況的更為根本的原因：本世紀(jì)初開始的農(nóng)村稅費改革，對改善農(nóng)村基層政府的財政合法性和政治合法性起到了重要作用，但改革似乎尚未完全跳出傳統(tǒng)的減負(fù)思路，并沒有對財政治理體制進(jìn)行系統(tǒng)性的改造，因此并沒有徹底解決農(nóng)村基層政府的

11、財政合法性問題。 文章最后對如何根本確立我國農(nóng)村基層政府的財政合法性問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為建立與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主政治相適應(yīng)的農(nóng)村公共財政制度是解決我國農(nóng)村基層政府財政合法的治本之策。為此，首先應(yīng)當(dāng)理順農(nóng)村基層政府財政與國家財政以及與上級政府財政的關(guān)系，建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度；同時從制度上保障基層政府財政的公共性，使其真正成為民有財政、民治財政和民享財政；確立農(nóng)村公共財政制度的具體路徑應(yīng)是從建立和是完