加強地方政府環(huán)境風險管理的對策研究.pdf

1、改革開放以來,高能耗、高污染的經(jīng)濟發(fā)展方式讓我國在短短的三十年內(nèi)即成為世界第二大經(jīng)濟體。然而,“發(fā)展是一柄雙刃劍”,經(jīng)濟極為快速增長的壯麗景象,無法掩蓋我國自然資源浪費、生態(tài)環(huán)境日益惡化這一殘酷事實?？萍荚桨l(fā)達,環(huán)境風險越突出。當前,我國突發(fā)環(huán)境事件居高不下,環(huán)境污染事件曝光率不斷上升,環(huán)境群體性事件頻發(fā),環(huán)境安全形勢十分嚴峻,社會安定團結(jié)正經(jīng)受著前所未有的考驗。
　　我國環(huán)保事業(yè)起步較晚,第一個環(huán)境標準于1973年制定,第一部環(huán)

2、保法于1979年頒布。如今,環(huán)保部已將“降總量、改質(zhì)量、防風險”作為編制《“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃》的指導(dǎo)思想,這標志著防范環(huán)境風險、保障環(huán)境安全已成為“十二五”期間全國環(huán)保工作的重點內(nèi)容。并且,我國已建立由全國人大立法、監(jiān)督,各級地方政府負責、領(lǐng)導(dǎo),環(huán)境資源行政主管部門監(jiān)督管理的機制體制,建立龐大的專業(yè)環(huán)境管理隊伍。但由于環(huán)境風險及其損害事件的不確定性、復(fù)雜性和綜合性特征,以及地方政府對環(huán)境風險與經(jīng)濟利益平衡重要性的低估,反而出現(xiàn)了立法

3、、管理和監(jiān)督在增強,環(huán)境風險事故卻未減少的尷尬局面,即政府管理缺乏具體性,環(huán)境立法欠缺有效性。
　　由于我國在環(huán)境風險防控、管理及對策研究還十分欠缺。因此,本文將根據(jù)新形勢下我國環(huán)境風險管理的現(xiàn)實需要,理論聯(lián)系實際,并借鑒發(fā)達國家成熟的經(jīng)驗,對加強我國地方政府環(huán)境管理進行研究。首先對我國地方政府環(huán)境風險管理發(fā)展歷程及險現(xiàn)狀進行分析;然后總結(jié)出我國地方政府環(huán)境風險管理存在的問題,并對環(huán)境風險管理問題的原因進行分析;最后,結(jié)合我國環(huán)境

4、風險管理中存在的一些的特有問題,針對性的提出加強我國地方政府環(huán)境風險管理的對策與建議。具體內(nèi)容如下:
　　一、我國地方政府環(huán)境風險管理發(fā)展歷程及現(xiàn)狀。
　　我國環(huán)境風險管理研究上世紀80年代末逐步啟動,大致分兩個階段。2000年以前為第一階段,主要以研究和引入外國理論體系和實際經(jīng)驗為主,并開始進行試點研究。2000年至今為第二階段,在這期間,我國環(huán)境風險管理快速發(fā)展,一系列法律法規(guī)的頒布和實施充分體現(xiàn)國家重視程度的加深。并且

5、近年來,我國相關(guān)的研究主要集中在工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、區(qū)域等的綜合環(huán)境風險評估,有機污染物、重金屬等污染場所的健康風險評估,以及環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理等諸多方面的理論研究和技術(shù)方法驗證和更新。
　　盡管我國地方環(huán)境風險管理一路小跑似的發(fā)展,其效果卻仍與現(xiàn)實需求存在一定距離。當前,地方政府面臨的環(huán)境風險現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為三個方面:
　　1、歷史或決策失誤導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局的不合理,造成環(huán)境風險結(jié)構(gòu)性問題異常突出。
　　2、部分企業(yè)生產(chǎn)

6、工藝落后,違法排污,輕視環(huán)境風險管理工作。
　　3、環(huán)境風險管理力度疲軟,應(yīng)急能力薄弱。
　　二、地方政府環(huán)境風險管理存在的問題及原因分析
　　我國在建立相關(guān)環(huán)境管理制度上做了很多工作,然而環(huán)境風險問題卻層出不窮,基于以上問題,本文認為目前我國地方整的環(huán)境風險管理存在以下五個問題:一是環(huán)境管理體制落后。目前已形成的環(huán)保制度主要局限于微觀的環(huán)境管理,缺乏系統(tǒng)化,不能適應(yīng)新形勢需求。二是環(huán)境管理機構(gòu)不健全?！坝薪M織的不負責

7、任”問題凸顯,與環(huán)境管理機構(gòu)相關(guān)部門的法律地位及管理職權(quán)模糊。三是關(guān)機管理法制不完善,缺乏系統(tǒng)全面的法律法規(guī)。四是環(huán)境管理缺乏公眾參與機制,公眾、企業(yè)參與環(huán)境管理意識淡薄,非盈利機構(gòu)、社區(qū)的參與力度有限。五是環(huán)境管理成本高、資金不足。政府控制政策,環(huán)保部門則負責政策的實施,并獨自承擔所需的資金,這一定程度影響了政策的有效實施。
　　究其原因,一是對地方政府對環(huán)境風險評估缺乏科學(xué)性,以致相關(guān)預(yù)防和預(yù)警性缺失。如“一刀切”的環(huán)境評價制

8、度,評價指標和濃度限值不能適應(yīng)人類身心健康需求等,因此預(yù)防和預(yù)警的效果不理想。二是地方環(huán)境風險管理層面窄、權(quán)力小,難以從前置性環(huán)節(jié)控制污染物所造成的危害。三是各級政府及相關(guān)部門缺乏提高環(huán)境風險管理的意識,重應(yīng)急管理輕風險源管理。
　　三、加強地方政府環(huán)境風險管理的對策與建議
　　首先,針對上述我國地方政府環(huán)境風險管理中“有組織的不負責任”這一特殊現(xiàn)象,本文提出五點處理和協(xié)調(diào)辦法。一是強化政府環(huán)境責任的地位,推行“環(huán)境保護一票

9、否決制”,以扭轉(zhuǎn)“重經(jīng)濟責任,輕環(huán)境責任”的意識;二是加強和建立健全政府環(huán)境問責制,通過環(huán)境風險管理立法,明確明細問責,以改變“重政府權(quán)力,輕政府問責”的觀念;三是通過環(huán)境風險管理立法提高地方政府環(huán)境責任在我國環(huán)境法律法規(guī)中的分量和比重,強化法律規(guī)范政府行為;四是環(huán)保問責進一步落實到人,以強化政府及環(huán)境保護行政主管部門干部的責任意識和環(huán)保意識;五是通過環(huán)境風險管理立法強化政府環(huán)境義務(wù),提升其在環(huán)保領(lǐng)域的公信力和服務(wù)能力。
　　其次

10、,從環(huán)境風險源、控制管理機制、環(huán)境風險受體三個因素著手,全面實行環(huán)境風險全過程管理。一是做好環(huán)境風險源頭控制,如優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),淘汰落后產(chǎn)能;提高環(huán)境影響評價中的環(huán)境風險評價能力;加強建設(shè)項目“三同時”驗收監(jiān)測,嚴格落實環(huán)境風險防范和應(yīng)急措施等等。二是通過分類管理、強化環(huán)境風險排查、風險報告和風險消除來加強對環(huán)境風險隱患的識別與排除能力。三是各級人民政府、地方環(huán)保部門、相關(guān)行政管理部門相互協(xié)作,做好突發(fā)事件的報告與應(yīng)急處置。
　　并

11、且地方政府應(yīng)根據(jù)地方企業(yè)特點制定環(huán)境風險管理辦法,確定重點風險源,明確責任主體和監(jiān)管責任主體,建立環(huán)境風險隱患日常監(jiān)管和排查的長效機制。
　　最后,構(gòu)建相關(guān)職能部門內(nèi)部管理風險防范體系,實施環(huán)保行政管理人員的廉政規(guī)范。為構(gòu)建職能部門內(nèi)部管理風險防范體系,地方政府需建立健全相關(guān)內(nèi)部控制目標以及行之有效的內(nèi)部控制程序。而實施環(huán)保行政管理人員的廉政規(guī)范,則應(yīng)堅持法制教育與事前防范并舉,機制創(chuàng)新與崗位管理同步。一要對環(huán)保相關(guān)人員強化法紀教

12、育,提升其規(guī)避風險能力;二要明晰崗位職責,細化問責條款;三要恪守執(zhí)法底線,講究執(zhí)法策略;四要建立制約機制,加大責任追究力度。
　　綜上所述,目前我國正處在一個環(huán)境風險上升和污染事故多發(fā)的時期,盡管我國已具備較好的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ),但日益凸顯的生態(tài)環(huán)境問題將嚴重影響我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的進程和全面建成小康社會的目標。從源頭做好環(huán)境風險防范,建立健全環(huán)境風險管理體制機制,科學(xué)全面加強環(huán)境風險管理對改善民生、社會安定團結(jié)、經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展,