土地政策參與宏觀調(diào)控的績(jī)效評(píng)價(jià)研究.pdf

1、2003年，我國(guó)政府首次提出將土地政策參與宏觀調(diào)控，與財(cái)政政策、貨幣政策一起來(lái)有效調(diào)節(jié)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。這一調(diào)控手段的推出，對(duì)于抑制我國(guó)局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱以及房地產(chǎn)投資過(guò)熱等方面起到了一定作用。但是，土地政策實(shí)施的效果與預(yù)期的政策目標(biāo)仍存在一定的差距。而現(xiàn)有的研究中對(duì)于土地政策參與宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與方法都不完善，本文基于此，對(duì)近年來(lái)的土地政策進(jìn)行總體和區(qū)域績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面為土地政策的調(diào)整提供依據(jù)，另一方面也為土地政策參與宏觀調(diào)控

2、的理論建設(shè)提供參考。
　　 本文綜合運(yùn)用比較分析方法、定性和定量相結(jié)合方法、數(shù)理分析方法等，采用總--分結(jié)構(gòu)，在對(duì)土地政策參與宏觀調(diào)控理論研究和現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上，分別從土地政策總體績(jī)效、區(qū)域績(jī)效以及政策績(jī)效這三個(gè)層次對(duì)土地政策參與宏觀調(diào)控的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)研究。通過(guò)本文研究，首先是要厘清2003-2008年以來(lái)我國(guó)土地政策參與宏觀調(diào)控的歷程、階段，為之后的評(píng)價(jià)研究提供基礎(chǔ)；其次，要對(duì)2003-2008土地政策總體績(jī)效情況進(jìn)行定性和定

3、量評(píng)價(jià)；進(jìn)而，分區(qū)域?qū)ν恋卣邊⑴c宏觀調(diào)控的政策進(jìn)行對(duì)比分析，并對(duì)績(jī)效的空間差異性進(jìn)行評(píng)價(jià)，弄清楚不同地區(qū)績(jī)效實(shí)施情況；最后，評(píng)價(jià)具體實(shí)施政策(本文選取地價(jià)政策)的宏觀調(diào)控績(jī)效。
　　 本文的主要內(nèi)容以及結(jié)論包括以下幾個(gè)方面：
　　 1)土地政策參與宏觀調(diào)控的理論研究
　　 本部分是研究的理論基礎(chǔ)。在對(duì)土地政策概念、性質(zhì)及分類(lèi)進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，對(duì)土地政策參與宏觀調(diào)控的內(nèi)涵及特點(diǎn)進(jìn)行分析，進(jìn)而提出了土地政策參與宏觀

4、調(diào)控的理論基礎(chǔ)。通過(guò)參考相關(guān)文獻(xiàn)，同時(shí)結(jié)合本文績(jī)效研究特點(diǎn)，土地政策參與宏觀調(diào)控的理論主要包括：土地供需均衡理論，“市場(chǎng)失靈”理論，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，生產(chǎn)要素理論和地租、地價(jià)理論。
　　 2)我國(guó)土地政策參與宏觀調(diào)控的實(shí)踐研究
　　 本部分是全文的基礎(chǔ)性研究部分。
　　 宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡以及傳統(tǒng)財(cái)政調(diào)控和貨幣調(diào)控手段的局限性成為土地政策參與宏觀調(diào)控的必要原因，而土地出讓的國(guó)家主體性也讓土地本身具有影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)

5、在能力和行之有效的運(yùn)行機(jī)制，因此，土地政策能夠作為傳統(tǒng)調(diào)控手段的必要補(bǔ)充，來(lái)調(diào)節(jié)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　 自2003年實(shí)施土地政策調(diào)控以來(lái)，已經(jīng)實(shí)行了7年時(shí)間。在對(duì)各個(gè)調(diào)控階段背景、特征分析的基礎(chǔ)上，將土地政策參與宏觀調(diào)控的實(shí)踐歷程分為四個(gè)階段。
　　 第一輪調(diào)控：2002年底-2003年底。該輪調(diào)控是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)從蕭條到繁榮的周期轉(zhuǎn)變的背景下提出的，土地調(diào)控政策圍繞限制各地違規(guī)違法新建或擴(kuò)建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)，限制鋼鐵

6、、水泥、電解鋁等投資過(guò)快行業(yè)土地供應(yīng)以及調(diào)控局部房地產(chǎn)市場(chǎng)(主要是沿海地區(qū))過(guò)熱等三個(gè)方面制定。然而，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式還不是十分明朗，本輪宏觀調(diào)控政策在擴(kuò)張和緊縮中搖擺，同時(shí)對(duì)房地產(chǎn)局部過(guò)熱的苗頭則表現(xiàn)出容忍的態(tài)度。
　　 第二輪調(diào)控：2003年底-2005年初。該輪調(diào)控是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)熱尤其是固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)的背景下提出的，土地調(diào)控政策緊密?chē)@防止投資增速過(guò)快和房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱等兩個(gè)方面制定。此輪調(diào)控中，中央正式提出了

7、將土地政策作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，同時(shí)，出臺(tái)了涉及土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和方式調(diào)控、土地市場(chǎng)調(diào)控政策等多個(gè)方面的調(diào)控內(nèi)容體系。
　　 第三輪調(diào)控：2005年初-2008年底。該輪調(diào)控是在固定投資進(jìn)一步增長(zhǎng)、股市投資過(guò)熱、房?jī)r(jià)高位增長(zhǎng)的背景下提出的，土地調(diào)控政策緊密?chē)@控制固定資產(chǎn)投資增速、房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱、調(diào)控股市投資以及抑制房?jī)r(jià)大幅增長(zhǎng)等幾個(gè)方面制定。本文調(diào)控是歷次調(diào)控中，政策措施出臺(tái)得最多的一次。
　　 第四輪調(diào)控：2008

8、年底-2009年底。該輪調(diào)控是在美國(guó)次貸危機(jī)升級(jí)為全球金融危機(jī)的背景下提出的，土地調(diào)控政策緊密?chē)@如何保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)來(lái)制定，調(diào)控政策相對(duì)比較寬松。正是因?yàn)榻鹑谖C(jī)的影響，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)從通貨膨脹變成通貨緊縮，因此，本輪調(diào)控政策也與之前大相徑庭。為了保持評(píng)價(jià)結(jié)果的整體性和說(shuō)服力，之后的績(jī)效評(píng)價(jià)中并沒(méi)有將此輪調(diào)控政策包括進(jìn)來(lái)。
　　 3)土地政策參與宏觀調(diào)控績(jī)效總體評(píng)價(jià)
　　 本部分是全文的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容之一。

9、r>　　 從定性評(píng)價(jià)來(lái)看，土地政策參與宏觀調(diào)控這些年以來(lái)，的確取得了一定成效：第一，土地供應(yīng)數(shù)量有效控制，出讓面積從2003年的19.36萬(wàn)公頃，減少到了2008年的16.59萬(wàn)公頃；第二，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)也逐漸合理，商服用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地結(jié)構(gòu)下調(diào)，住宅用地結(jié)構(gòu)從2003年的17.85％提高到了2008年的25.55％；第三，土地供應(yīng)方式也從以協(xié)議出讓為主(2003年，協(xié)議出讓占總出讓面積的54.31％)，調(diào)整為以掛牌出讓為主(2008年

10、，掛牌出讓已經(jīng)占到總出讓面積的57.77％)；第四，固定資產(chǎn)投資增速趨緩；第五，耕地減少速度降低；第六，房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱一定程度的控制等。
　　 從定量評(píng)價(jià)來(lái)看，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(簡(jiǎn)稱DEA)方法對(duì)2003-2008年土地調(diào)控政策進(jìn)行分析，從結(jié)果可以看出，DMA有效的有3個(gè)，2004年、2005年、2006年達(dá)成了調(diào)控的整體效率DEA有效。究其原因，主要是2003-2008年我國(guó)政府進(jìn)行了重大的戰(zhàn)略調(diào)整，加強(qiáng)了市場(chǎng)調(diào)控的力度，尤其

11、是運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律及技術(shù)等多種手段，提高了調(diào)控投入和產(chǎn)出的效率，故基本達(dá)成目標(biāo)與結(jié)果的一致。
　　 而DMU<1的有3個(gè)，即2003年、2007年、2008年的整體效率非DEA有效。一方面，2007年，住宅用地供應(yīng)面積明顯提升，比上年增長(zhǎng)了11559.22公頃。即使在嚴(yán)格的調(diào)控措施下，房地產(chǎn)投資仍然有加大力度，致使調(diào)控措施失效。盡管?chē)?guó)家已經(jīng)基本上停止供應(yīng)別墅用地，但普通商品房用地面積在2007年反而有所上升。這也說(shuō)明土地宏觀

12、調(diào)控的滯后性和不可持續(xù)性；另一方面，土地出讓方式調(diào)整的滯后也是近兩年來(lái)調(diào)控績(jī)效非DEA有效的主要原因。2006年以后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)性用地一律采用拍賣(mài)和掛牌方式出讓，對(duì)于協(xié)議出讓方式也給與了一定控制。但由于調(diào)控措施的滯后性以及部分地方政府對(duì)于“低地價(jià)”招商引資政策依賴慣性，致使協(xié)議出讓方式自2006年之后反而有上升趨勢(shì)。
　　 4)土地政策參與宏觀調(diào)控績(jī)效區(qū)域評(píng)價(jià)
　　 本部分也是全文的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容之一。
　　 運(yùn)

13、用對(duì)比分析法、數(shù)理分析等方法，對(duì)區(qū)域土地政策參與宏觀調(diào)控的共性和個(gè)性進(jìn)行了比較分析。結(jié)果認(rèn)為，區(qū)域土地調(diào)控政策的制定在調(diào)控建設(shè)用地總量、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)以及土地出讓方式上存在一致性，大部分城市土地調(diào)控政策都是圍繞這幾個(gè)方面進(jìn)行；從差異性來(lái)看，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平影響，東部城市(本文以上海市為例)以房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控政策為主，中部城市(本文以武漢市為例)則多以土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，西部城市(本文以重慶市為例)多在土地供應(yīng)方式的調(diào)整上。
　

14、　 在定量評(píng)價(jià)方面，運(yùn)用主成分分析方法，選擇北京、上海、重慶、武漢、天津、廣州、杭州、哈爾濱等八個(gè)城市為代表，進(jìn)行區(qū)域土地宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)分析。結(jié)果表明：第一，調(diào)控績(jī)效整體偏低。從結(jié)果來(lái)看，8個(gè)城市綜合得分排序?yàn)椋荷虾?北京>廣州>天津>杭州>重慶>武漢>哈爾濱，其得分分別為：86.54、80.12、70.15、69.24、64.39、60.23、52.17、45.89。僅有上海和北京得分超過(guò)80，其余均為80以下，土地政策參與宏觀調(diào)

15、控績(jī)效得分并不高；第二，調(diào)控績(jī)效具有一定的空間差異性：東部地區(qū)績(jī)效水平明顯高于中西部地區(qū)。8個(gè)城市中，除北京以外，得分較高的城市幾乎都是分布在東部地區(qū)；第三，調(diào)控績(jī)效受區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件影響明顯。8個(gè)城市中，北京、上海、廣州3個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯高于其他5個(gè)地區(qū)，區(qū)域房地產(chǎn)價(jià)格也明顯高于其他地區(qū)，因此，出臺(tái)的相關(guān)政策措施較多，執(zhí)行力度也較嚴(yán)。這也一定程度上說(shuō)明，政府調(diào)控水平的發(fā)揮及發(fā)揮程度如何取決于具體的環(huán)境和對(duì)象，同時(shí)反映出政

16、府調(diào)控存在一定程度的滯后性和局限性以及不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。
　　 5)土地政策參與宏觀調(diào)控地價(jià)政策績(jī)效評(píng)價(jià)
　　 本部分內(nèi)容是從政策層面研究土地政策參與宏觀調(diào)控的績(jī)效問(wèn)題。土地參與宏觀調(diào)控的政策體系很多，為了說(shuō)明某一個(gè)政策體系對(duì)宏觀調(diào)控效果的影響，本文選取目前我國(guó)運(yùn)用得相對(duì)較好的地價(jià)政策作為研究對(duì)象，主要是由于土地價(jià)格是土地市場(chǎng)的核心，是土地價(jià)值和權(quán)益的具體表現(xiàn)，更加能夠體現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)向。
　　 對(duì)土地招拍

17、掛政策以及工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)政策最為具體的兩個(gè)地價(jià)政策進(jìn)行了分析。分析其具體政策內(nèi)容，以及在政策實(shí)施的績(jī)效分析。而西安市和重慶市最為典型區(qū)代表，分析了這兩個(gè)地區(qū)地價(jià)政策基本內(nèi)容以及績(jī)效。最后，得出我國(guó)現(xiàn)行地價(jià)政策實(shí)施中取得的成績(jī)以及不足，為之后做建議分析提供依據(jù)。
　　 6)提高土地政策參與宏觀調(diào)控傳導(dǎo)績(jī)效水平的對(duì)策建議
　　 提高土地政策參與宏觀調(diào)控傳導(dǎo)績(jī)效水平的對(duì)策建議包括以下三個(gè)方面：加快體制創(chuàng)新步伐；健全市場(chǎng)配置