中國主體功能區(qū)規(guī)劃之法律問題研究——軟硬法混合治理視野.pdf

1、我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的演變。統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新階段下我國區(qū)域發(fā)展的最新戰(zhàn)略。
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出是為了適應(yīng)我國當(dāng)前國土空間及開發(fā)的特點(diǎn)。對主體功能區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、制定科學(xué)政策、實(shí)施科學(xué)管理，既是區(qū)域發(fā)展對科學(xué)發(fā)展觀的響應(yīng)，也是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的落實(shí)。作為我國區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，主體功能區(qū)規(guī)劃定位在于:國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性

2、、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃需要相關(guān)制度的有力保證，必須在制度層面上進(jìn)行政策引導(dǎo)、法制保障、措施落實(shí)，增強(qiáng)制度供給、建立健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，方能確保主體功能區(qū)規(guī)劃落到實(shí)處。然而，我國相應(yīng)的制度供給嚴(yán)重不足，主體功能區(qū)規(guī)劃亟待法治化。然而，西方區(qū)域規(guī)劃及區(qū)域管理方面獲得的成功經(jīng)驗(yàn)，對于主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)踐有較強(qiáng)的示范效應(yīng)，其中，加強(qiáng)法制建設(shè)是區(qū)域規(guī)劃及區(qū)域管理共同的經(jīng)驗(yàn)。
　　因此，

3、法學(xué)特別是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界理應(yīng)對主體功能區(qū)規(guī)劃做出回應(yīng)，同時(shí)，軟法理論以及“經(jīng)濟(jì)軟法”可作為研究主體功能區(qū)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)踐的重要理論工具，此方面的研究反過來會(huì)進(jìn)一步發(fā)展軟法理論和經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論。
　　就主體功能區(qū)規(guī)劃的法律屬性而言，首先，公共政策屬性是主體功能區(qū)規(guī)劃的本質(zhì)屬性，其雖不具有法律形式，但具有可問責(zé)性，各主體功能區(qū)規(guī)劃也“具有法律效力”，因此，作為公共政策的主體功能區(qū)規(guī)劃屬于軟法的范疇。作為軟法，主體功能區(qū)規(guī)劃具備以下四

4、個(gè)軟法性特征:創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性;創(chuàng)制和實(shí)施具有更高程度的民主協(xié)商性;實(shí)施方式的非國家強(qiáng)制性;效力實(shí)現(xiàn)的非司法中心主義。其次，主體功能區(qū)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)法具備高度的契合，其調(diào)整對象是經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對象的細(xì)化，其價(jià)值目標(biāo)、核心范疇與經(jīng)濟(jì)法理念是高度契合的，主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)踐是克服兩種失靈的雙重困境的實(shí)踐之一，而經(jīng)濟(jì)法恰恰始于“市場失靈”與“政府失靈”的克服。進(jìn)一步來看，主體功能區(qū)規(guī)劃本身可以說是一部中國特色的宏觀調(diào)控法律，其創(chuàng)制與實(shí)施是中國

5、經(jīng)濟(jì)法走上公共治理之路的新實(shí)踐。
　　就主體功能區(qū)規(guī)劃的軟法機(jī)制而言，我國當(dāng)前傳統(tǒng)的硬法的缺失將軟法機(jī)制推至制度的前沿，軟法機(jī)制成為當(dāng)前破解主體功能區(qū)規(guī)劃難題的重要制度設(shè)計(jì)，可以說，軟法之治順應(yīng)了主體功能區(qū)規(guī)劃的需求，有助于差別化的區(qū)域管理的實(shí)現(xiàn);軟法機(jī)制不但能對硬法機(jī)制進(jìn)行必要的補(bǔ)充，在某些制度安排上也能獨(dú)當(dāng)一面。四個(gè)軟法機(jī)制構(gòu)成了完備的軟法機(jī)制體系:規(guī)劃指標(biāo)確立機(jī)制奠定基礎(chǔ)，民主協(xié)商機(jī)制提供保障，利益補(bǔ)償機(jī)制建立平衡，績效考核

6、機(jī)制激發(fā)動(dòng)力。
　　就主體功能區(qū)規(guī)劃的硬法保障而言，其必要性來源于軟法機(jī)制的缺陷、國外空間規(guī)劃與特定區(qū)域管理對“硬法”的倚重以及當(dāng)前我國當(dāng)前硬法保障的缺位。結(jié)合我國實(shí)際，可以從憲法保障、基本法保障、特別法保障等幾個(gè)方面構(gòu)建較為完備的法律規(guī)范和制度基礎(chǔ)。
　　由于單純的軟法機(jī)制和硬法機(jī)制都不能滿足主體功能區(qū)規(guī)劃的法制需要，又由于公共治理視角的實(shí)踐需求以及從制度變遷視角的理論需求，我們可以運(yùn)用硬法、軟法混合理論(theory o

7、f hybridity)，構(gòu)建主體功能區(qū)規(guī)劃混合法治理模式，具體制度構(gòu)建模式為:模式一是軟法奠定基礎(chǔ)，硬法動(dòng)態(tài)跟進(jìn);模式二是軟硬法并舉，各司其職。后者為主體功能區(qū)規(guī)劃混合法治理模式的最主要表現(xiàn)。
　　為最終實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃法治化的目標(biāo)，首先要明確政府的角色定位，軟硬法分工與合作，限制與控制政府公權(quán)力的濫用與擴(kuò)張;其次要結(jié)合我國當(dāng)前的政治體制及軟硬法各自的優(yōu)缺點(diǎn)，采取體制內(nèi)外相結(jié)合的方式對主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督;再次，如果主體功能