轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的動(dòng)力學(xué)分析——目標(biāo)、過程與執(zhí)政邏輯.pdf

1、自1978年改革開放啟動(dòng)了中國全面而深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型以來，中國的行政改革一直在持續(xù)而高調(diào)地進(jìn)行。前后相繼的大規(guī)模行政改革就有六次，行政改革在全方位改革格局中的地位也日益凸顯并逐步躍升為“全面深化改革和提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵”。但是，在行政改革30余年取得不少積極進(jìn)展的同時(shí)，學(xué)術(shù)界的一個(gè)基本共識(shí)是政府職能和行政行為的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變還僅僅是初步的、甚至在主要方面是相對(duì)滯后的，從應(yīng)然的高標(biāo)準(zhǔn)來看，行政改革尚未取得根本的突破性進(jìn)展，而只是取得了相對(duì)滯后

2、的成果。引人深思的問題是，為什么1978年以來中國的行政改革成為了一個(gè)持續(xù)推動(dòng)而又相對(duì)滯后的有限改革?這就直接涉及到行政改革的動(dòng)力學(xué)問題，并由此成為本文研究的緣起和貫穿始終的一個(gè)中心問題。
　　 理解和把握轉(zhuǎn)型期中國行政改革的動(dòng)力學(xué)，離不開四個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的核心問題：誰改革?為何改革?如何改革?改革產(chǎn)生何種影響?分別涉及改革主體、改革動(dòng)因、改革路徑和改革效果四個(gè)方面，其中最首要的方面就是改革主體。只有牢牢把握改革主體的行為邏輯這條主

3、線，才能清晰地解釋行政改革的動(dòng)力學(xué)。由此，本文將行政改革動(dòng)力學(xué)分析的關(guān)鍵視角放到了作為當(dāng)代中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的行為邏輯之上。
　　 新中國成立后到1978年改革開放前，在革命黨的思維慣性牽引和以黨建國的建政邏輯推動(dòng)下，中國共產(chǎn)黨逐步建立起黨-國高度一體化的政治架構(gòu)，而在1978年以后，中國共產(chǎn)黨開始了黨-國相對(duì)自主化的調(diào)適性改革過程，但黨-國一體化的總體架構(gòu)沒有也不可能改變。轉(zhuǎn)型期中國特定的政黨-國家政治架構(gòu)，決定了中國

4、共產(chǎn)黨唯一的執(zhí)政黨地位和全方位改革的主導(dǎo)者身份，也就決定了轉(zhuǎn)型期中國行政改革鮮明的執(zhí)政黨主導(dǎo)特征，因此，本文將轉(zhuǎn)型期中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的行政改革特指為政黨主導(dǎo)型行政改革。中國共產(chǎn)黨民主集中制的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了中央政治權(quán)威作為黨的最高權(quán)力中心和最主要人格化代表，是政黨主導(dǎo)型行政改革的最高決策者、總體設(shè)計(jì)者和主要推動(dòng)者，充當(dāng)了核心動(dòng)力主體的角色；黨的各級(jí)政黨-政府官僚作為中央政治權(quán)威的政治代理人，是政黨主導(dǎo)型行政改革的次級(jí)決策者、局部設(shè)計(jì)

5、者和主要執(zhí)行者，充當(dāng)了執(zhí)行動(dòng)力主體的角色①。同時(shí)，決策智囊與公共學(xué)者、人民群眾分別在政黨主導(dǎo)型行政改革中起著輔助動(dòng)力主體、基礎(chǔ)動(dòng)力主體的作用。
　　 中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)特定的行為主體，其行為無疑有特定的目標(biāo)函數(shù)和條件約束，只有從多元目標(biāo)導(dǎo)引和多重條件約束的結(jié)合入手，才能完整深入地把握其推進(jìn)行政改革的特定行為。黨的中央政治權(quán)威居于黨-國科層體制的頂端，其自身利益與黨的利益和國家利益具有高度的共容性，黨的目標(biāo)函數(shù)和條件約束也主要通過

6、中央政治權(quán)威的目標(biāo)函數(shù)和條件約束體現(xiàn)出來。結(jié)合執(zhí)政黨的共性和中國共產(chǎn)黨的個(gè)性，本文分析了中國共產(chǎn)黨“長期執(zhí)政”的中軸目標(biāo)、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的核心經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、“政治文明”的核心政治目標(biāo)和“民族復(fù)興”的核心國家目標(biāo)，以及其行為的初始條件約束、知識(shí)約束、博弈約束和意識(shí)形態(tài)約束。由此，本文將轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的演進(jìn)理解為中國共產(chǎn)黨在特定約束條件下基于自身目標(biāo)函數(shù)的漸進(jìn)理性選擇過程。在特定的約束條件下，中國共產(chǎn)黨基于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的核心經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

7、選擇和改革經(jīng)濟(jì)體制，基于“政治文明”的核心政治目標(biāo)選擇和改革政治體制，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的選擇和改革同時(shí)又都會(huì)不斷受到“民族復(fù)興”的核心國家目標(biāo)和“長期執(zhí)政”的中軸目標(biāo)的制約和校正。而中國共產(chǎn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的選擇和改革，共同決定了行政體制的選擇和改革。
　　 沿著上述思路，本文著重論述了中國共產(chǎn)黨1978年以后為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心經(jīng)濟(jì)目標(biāo)逐步啟動(dòng)和持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌和適應(yīng)性行政改革的基本過程和內(nèi)在邏輯，為實(shí)現(xiàn)政

8、治文明的核心政治目標(biāo)逐步啟動(dòng)和持續(xù)推動(dòng)政治體制的民主化轉(zhuǎn)型和先導(dǎo)性行政改革的基本過程和內(nèi)在邏輯，并從黨的中央政治權(quán)威、決策智囊與公共學(xué)者、人民群眾和政黨-政府官僚四個(gè)主要?jiǎng)恿χ黧w的“上下互動(dòng)”視角，對(duì)適應(yīng)性行政改革的動(dòng)力機(jī)制和滯后根源、先導(dǎo)性行政改革的動(dòng)力機(jī)制和推進(jìn)梗阻進(jìn)行了分析，實(shí)際上就是分別論述了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的市場(chǎng)化動(dòng)力學(xué)和民主化動(dòng)力學(xué)。其中，適應(yīng)性行政改革指稱1978年以來中國共產(chǎn)黨為適應(yīng)市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的

9、需要而對(duì)行政體制進(jìn)行的具有“適應(yīng)性”特征的改革，先導(dǎo)性行政改革指稱1978以來中國共產(chǎn)黨為帶動(dòng)政治體制的民主化轉(zhuǎn)型并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)行政體制進(jìn)行的具有“先導(dǎo)性”價(jià)值的改革。本文這兩個(gè)概念主要是基于動(dòng)力學(xué)意義上的區(qū)分，而不是基于內(nèi)容上的區(qū)分，因此，本文雖然對(duì)適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革在內(nèi)容上也作了一個(gè)大致的區(qū)分，但這種內(nèi)容區(qū)分只具有相對(duì)的意義，二者的具體內(nèi)容不免存在相互交叉的部分。
　　 本文進(jìn)而論述了中國共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)民

10、族復(fù)興的國家目標(biāo)而于1978年后逐步啟動(dòng)和不斷擴(kuò)大對(duì)外開放、日益主動(dòng)融入全球化的基本過程和內(nèi)在邏輯，指出中國共產(chǎn)黨所主導(dǎo)的行政改革，無論是適應(yīng)性行政改革還是先導(dǎo)性行政改革，總體上都具有應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)壓力的顯著的“壓力性”特征，由此可以稱之為壓力性行政改革，并從發(fā)達(dá)國家的政府、國際組織、跨國公司和文化學(xué)術(shù)交流者等國際行動(dòng)者和黨的中央政治權(quán)威、決策智囊與公共學(xué)者、人民群眾和政黨-政府官僚等國內(nèi)行動(dòng)者的“內(nèi)外互動(dòng)”視角，對(duì)壓力性行政改革的動(dòng)力

11、機(jī)制進(jìn)行了分析，實(shí)際上就是具體分析了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的全球化動(dòng)力學(xué)。壓力性行政改革是本文為了便于表述全球化競(jìng)爭(zhēng)的外部壓力轉(zhuǎn)化為中國政黨主導(dǎo)型行政改革的內(nèi)部動(dòng)力而界定的一個(gè)概念，其與適應(yīng)性行政改革、先導(dǎo)性行政改革的概念區(qū)分同樣是動(dòng)力學(xué)意義上的，若就內(nèi)容而言，實(shí)際上涵蓋了適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革的全部內(nèi)容。
　　 本文進(jìn)而論述了中國共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)長期執(zhí)政的中軸目標(biāo)而著力于不斷鞏固和重構(gòu)黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的政治邏輯，指

12、出行政改革是轉(zhuǎn)型期中國共產(chǎn)黨重構(gòu)和鞏固執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的重要命題乃至關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政邏輯是轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的動(dòng)力學(xué)主線。中國共產(chǎn)黨“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的核心經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、“政治文明”的核心政治目標(biāo)、“民族復(fù)興”的核心國家目標(biāo)和“長期執(zhí)政”的中軸目標(biāo)之間既存在一種相互支撐的耦合關(guān)系，又在一定程度上存在著相互矛盾的沖突關(guān)系，但從根本上說，其他目標(biāo)統(tǒng)一于和服從于“長期執(zhí)政”的中軸目標(biāo)。與此相應(yīng)，1978年以來中國共產(chǎn)黨之所以持續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)化

13、導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革、民主化導(dǎo)向的政治體制改革、全球化導(dǎo)向的對(duì)外開放和相應(yīng)的行政改革，從根本上說，就是為了通過不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文明水準(zhǔn)和民族復(fù)興的實(shí)現(xiàn)程度來不斷鞏固黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)，不斷延續(xù)長期執(zhí)政的政治地位。中國共產(chǎn)黨謀求長期執(zhí)政的政治邏輯，一方面提供了黨推進(jìn)行政改革的持續(xù)動(dòng)力，另一方面又劃定了黨推進(jìn)行政改革的基本限度。
　　 在上述論證的基礎(chǔ)上，本文從宏觀動(dòng)因與具體行動(dòng)者兩個(gè)層面對(duì)轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的動(dòng)力

14、學(xué)圖景進(jìn)行了一個(gè)總結(jié)性的系統(tǒng)分析。一方面，市場(chǎng)化、民主化與全球化的三重變奏，集中地給中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌下的政府自身從結(jié)構(gòu)設(shè)置、職能履行和行為方式提出了變革的要求，可謂是轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的宏觀動(dòng)力學(xué)圖景；另一方面，黨的中央政治權(quán)威與其他國內(nèi)行動(dòng)者的“上下結(jié)合”互動(dòng)以及國內(nèi)行動(dòng)者與國際行動(dòng)者的“內(nèi)外結(jié)合”互動(dòng)，可謂構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的微觀動(dòng)力學(xué)圖景。貫穿宏觀與微觀之間的動(dòng)力學(xué)主線，無疑是作為關(guān)鍵行動(dòng)者和核心動(dòng)力主體的

15、中國共產(chǎn)黨及其中央政治權(quán)威謀求長期執(zhí)政的政治邏輯。
　　 轉(zhuǎn)型期中國的政黨主導(dǎo)型行政改革，首先是黨的中央政治權(quán)威在多元目標(biāo)導(dǎo)引特別是執(zhí)政邏輯驅(qū)馳下，基于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和融入全球化的漸進(jìn)理性設(shè)計(jì)而強(qiáng)力推動(dòng)的一種“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷。但是，這種強(qiáng)制性制度變遷很大程度上只是反映了中央政治權(quán)威的主觀愿望，至于制度變遷的客觀結(jié)果，還取決于其他各方行動(dòng)者基于自身的意愿和利益所采取的相應(yīng)行動(dòng)和由此發(fā)生的“自下而上”的誘致性制度

16、變遷。同時(shí)，在對(duì)外開放和對(duì)內(nèi)改革的連續(xù)性互動(dòng)中，包括黨的中央政治權(quán)威在內(nèi)的國內(nèi)各方行動(dòng)者的行為邏輯不可避免地在很大程度上受到了各方國際行動(dòng)者的推動(dòng)和影響。轉(zhuǎn)型期中國的政黨主導(dǎo)型行政改革正是在這種市場(chǎng)化、民主化和全球化三元契合、國內(nèi)外行動(dòng)者“上下結(jié)合”與“內(nèi)外結(jié)合”兩相互動(dòng)的過程中得以發(fā)生和演進(jìn)的。
　　 需要強(qiáng)調(diào)的是，在對(duì)適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革的動(dòng)力學(xué)分析中，本文實(shí)際上用很大的筆墨從各方具體行動(dòng)者的視角，從認(rèn)知、利益和體

17、制三個(gè)層面分析了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導(dǎo)型行政改革的滯后機(jī)理。關(guān)鍵的一個(gè)影響因素是，政黨-政府官僚在轉(zhuǎn)型期中國的政黨主導(dǎo)型行政改革中扮演著執(zhí)行動(dòng)力主體和主要阻礙力量的雙重角色。
　　 政黨-政府官僚在行政改革的動(dòng)力大系統(tǒng)中處于“上下夾擊”的中間位置，在行政改革中所持的立場(chǎng)也是歷史的和具體的，隨官僚的類型或個(gè)體差異以及特定階段行政改革的特定內(nèi)容對(duì)于特定官僚利益的影響變化而變化。政黨-政府官僚作為政治代理人，既具有與中央政治權(quán)威的部分共容

18、性利益，也存在著其自身的局部利益和個(gè)人利益，而且隨著官僚層級(jí)的降低，其自身利益與黨的長期執(zhí)政利益乃至國家全局利益之間的共容性利益也相應(yīng)減少。特別是，隨著行政改革的基本階段從“放權(quán)讓利”演進(jìn)到“制度創(chuàng)新”，基本主題從結(jié)構(gòu)調(diào)整演進(jìn)到職能轉(zhuǎn)變與行為規(guī)范，從總體上說，各級(jí)政黨-政府官僚的既得不當(dāng)權(quán)力日益受限、既得不當(dāng)利益日益受損，其行政改革的阻礙角色日益凸顯?，F(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，既有不少政黨-政府官僚基于民主集中制的權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)制、晉升錦標(biāo)賽的政治激

19、勵(lì)機(jī)制、財(cái)政聯(lián)邦化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和自身的責(zé)任感使命感，在一定范圍內(nèi)和一定程度上成為了適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革的重要推動(dòng)力量，也有眾多政黨-政府官僚在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下和政治晉升博弈中采取了大量的與適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革方向相悖的機(jī)會(huì)主義行為，成為了行政改革的主要阻礙力量。
　　 為了不使行政改革停滯不前和流于形式進(jìn)而影響到黨的執(zhí)政全局，黨的中央政治權(quán)威在層級(jí)委任體制的總體框架內(nèi)采取了多種手段，力圖有效地激勵(lì)和約束各級(jí)政

20、黨-政府官僚、確保行政改革的戰(zhàn)略貫徹，其中政績考核和權(quán)力監(jiān)控是兩個(gè)最基本的制度化手段。但是，由于現(xiàn)行政績考核體制和權(quán)力監(jiān)控體制“自上而下”運(yùn)作的體制性困境，不僅政黨.政府官僚追求政績最大化的不少行為在相當(dāng)程度上偏離了適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革的基本方向，而且官僚權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的蔓延也未能得到根本性的遏制，因而政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?nèi)匀焕щy重重，適應(yīng)性行政改革和先導(dǎo)性行政改革的實(shí)際成效仍然不容樂觀。
　　 由此引申出作為本文

21、結(jié)束語的政黨主導(dǎo)型行政改革的“諾斯悖論”及其克服問題。本文的一個(gè)政治前提和研究假設(shè)是，黨的中央政治權(quán)威本身是超越了統(tǒng)治者自利性的、以立黨興國和執(zhí)政為民為己任的政治企業(yè)家，從而把“諾斯悖論”的克服問題簡化為一個(gè)官僚控制的問題。從適應(yīng)性行政改革的滯后根源和先導(dǎo)性行政改革的推進(jìn)梗阻來看，如果缺乏橫向?qū)用娴钠渌螜?quán)力主體對(duì)政府官僚的有效控制，如果缺乏公民“自下而上”的對(duì)政府官僚的有效監(jiān)督，單憑黨的中央政治權(quán)威的“自上而下”的強(qiáng)力推動(dòng)和單向監(jiān)控