Secure FIT Programme under WTO SCM Agreement-An Autopsy of a Missed Opportunity in Canada-Renewable Energy.pdf

1、2012年世界貿(mào)易組織(WTO)審理“加拿大新能源案”(DS412/426)的上訴機(jī)構(gòu)裁決發(fā)布后，綠色能源補(bǔ)貼問題引起學(xué)界、業(yè)界對(duì)于“綠色補(bǔ)貼”的廣泛討論。其中尤為引人關(guān)注的問題是:在目前的WTO框架項(xiàng)下，成員政府在開發(fā)綠色能源方面的政治主權(quán)，如何與據(jù)此采取的政策措施所造成的貿(mào)易摩擦尋求兼顧與平衡？隨著國際社會(huì)會(huì)議對(duì)綠色貿(mào)易的關(guān)注激增，此問題的解決迫在眉睫。為此，本文從“加拿大新能源案”入手，探究專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的相關(guān)認(rèn)定和法理，分析

2、其后果及不足，進(jìn)而對(duì)懸而未決的遺留問題作進(jìn)一步探索。本文以期基于該案，為保全“固定價(jià)格政策（FIT Programme）”措施出謀獻(xiàn)策;同時(shí)，在SCM協(xié)定基礎(chǔ)上，構(gòu)建出一個(gè)合乎WTO先行要求、免于其它成員政府在WTO框架下問責(zé)的“FIT Programme”，促進(jìn)新能源發(fā)展。最后，鑒于綠色補(bǔ)貼案件未來變幻莫測(cè)，在現(xiàn)有框架下運(yùn)用法律技術(shù)保全FIT并非長(zhǎng)久之計(jì)，于是本文將對(duì)改革修訂SCM協(xié)定提出展望。具體而言:
　　第一章介紹了基本背

3、景。
　　在以全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為議題的諸多國際會(huì)議中，推進(jìn)使用可再生能源的建議已被多次提及，各國領(lǐng)導(dǎo)人希望以此為契機(jī)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)。對(duì)可再生能源補(bǔ)貼問題的關(guān)注，不僅僅反映在國際會(huì)議的廣泛討論上，更反映在近年來在世界貿(mào)易組織(WTO)對(duì)此問題的頻繁爭(zhēng)端上。
　　一方面，在G20部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議中。能源補(bǔ)貼的問題得到了廣泛的關(guān)注，尤其是用新能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源（如:煤炭、化石能源等等）。同時(shí)，在本會(huì)議中，G20國家首次將2020年設(shè)

4、置為停止使用化石能源補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策的截止日期，并以期使世界能源使用可以朝可再生能源方向發(fā)展。
　　另一方面，在WTO爭(zhēng)端解決中。2012年加拿大-新能源案訴至上訴機(jī)構(gòu)，上訴機(jī)構(gòu)圍繞一項(xiàng)綠色補(bǔ)貼措施——固定價(jià)格政策（Feed-in Tariff Programme，以下稱“FIT”）進(jìn)行審理，并判斷該項(xiàng)措施是否構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。最終，上訴機(jī)構(gòu)因原告方未能提出適宜的市場(chǎng)基準(zhǔn)(benchmark)來衡量利益是否構(gòu)成(whetherthe

5、measure confers a benefit)，從而宣布該項(xiàng)措施并不構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。在上訴裁決發(fā)布后，該措施引起了學(xué)界的廣泛討論與批評(píng)，認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)為保全FIT措施不顧扭曲論證邏輯，并將法理精神與政治正確混為一談。
　　誠然，綠色能源補(bǔ)貼政策雖在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的國際社會(huì)中往往被視為一種“好的”或是“正確的”措施，然而，在現(xiàn)行各國解決貿(mào)易摩擦的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下卻極有可能成為一種“應(yīng)當(dāng)被禁止的”措施。正是這種矛盾，讓我們不得

6、不反思，如何才能使國家期望推進(jìn)綠色能源的政治主權(quán)，與另一個(gè)國家可能因該國家行使主權(quán)而遭受的貿(mào)易損害能得以兼顧與平衡？
　　因此，本文將聚焦于這項(xiàng)具體綠色能源補(bǔ)貼措施，以期在WTO框架下保全該措施，解決上述提出的矛盾問題。為使得本文的討論更具針對(duì)性，本文選取了一項(xiàng)具體的綠色能源補(bǔ)貼措施——上述案件中的FIT措施。之所以選取這項(xiàng)具體的綠色能源補(bǔ)貼措施，原因有二:一，F(xiàn)IT措施相較其它綠色能源補(bǔ)貼措施而言爭(zhēng)議性更大，故探討其在WTO框架

7、下是否合規(guī)，具有更現(xiàn)實(shí)的意義;二，F(xiàn)IT措施目前已在全世界被廣泛使用，使用這項(xiàng)政策的國家從發(fā)達(dá)到較不發(fā)達(dá)等等共五十多個(gè)，因此解決好這一問題因此更有廣泛的價(jià)值意義。
　　FIT措施，本質(zhì)上是通過與發(fā)電商訂立購電合同來實(shí)現(xiàn)。與一般購電合同不同，F(xiàn)IT合同只與使用可再生能源為原料發(fā)電的發(fā)電商訂立合同，且購電合同一般保證長(zhǎng)期購買，同時(shí)購電的價(jià)格通常會(huì)比市場(chǎng)上稍高。正是由于FIT措施上述特質(zhì)，F(xiàn)IT合同的存在會(huì)使購電市場(chǎng)上某一部分的發(fā)電商收

8、到一些優(yōu)待，而這種優(yōu)待存在使得購電貿(mào)易受到損害的可能。這些可能，在加拿大-新能源上得到了印證。
　　第二章介紹了加拿大-新能源案基本情況，以及本文的評(píng)論與分析。
　　該案源于從在加拿大安大略制定FIT措施后。該措施施行之后，效果顯著，許多新能源發(fā)電商均訂立了FIT合同，這些合同也為本地創(chuàng)造了許多工作機(jī)會(huì)。但與此同時(shí)，日本在加拿大綠色能源市場(chǎng)的角逐場(chǎng)因競(jìng)爭(zhēng)者借助FIT措施進(jìn)入后，逐漸喪失優(yōu)勢(shì)。于是2010年，日本在WT0爭(zhēng)端解

9、決平臺(tái)上針對(duì)FIT措施向加拿大提起磋商，很快美國也加入了訴訟。
　　該案于2012年建立專家組，原告方對(duì)此措施一共在WTO的三項(xiàng)協(xié)定下提請(qǐng)?jiān)V求，認(rèn)為該措施分別違反了關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（以下稱“GATT”）、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議（以下稱“TRIMs”）及補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議（以下稱“SCM協(xié)定”）項(xiàng)下的諸多義務(wù)。由于本文旨在解決補(bǔ)貼問題，故只探討SCM協(xié)定項(xiàng)下的訴求。在SCM協(xié)定框架下，原告認(rèn)為FIT措施構(gòu)成了SCM協(xié)定項(xiàng)下1.1

10、條a項(xiàng)第一款第三點(diǎn)所述的“政府購買貨物”，并構(gòu)成1.1條b項(xiàng)所述的“獲得利益”，最后構(gòu)成3.2條所述的“禁止性補(bǔ)貼”，故而應(yīng)當(dāng)被SCM協(xié)定禁止。
　　然而，專家組因原告證據(jù)不足否定了原告的訴求，原告、被告雙雙上訴。上訴機(jī)構(gòu)雖認(rèn)為專家組的審理存在錯(cuò)誤且應(yīng)當(dāng)不具備法律效力，但是也因找不到合適的市場(chǎng)基準(zhǔn)而沒能完成補(bǔ)貼的法律分析，保全了FIT措施。
　　上訴機(jī)構(gòu)一共分析了SCM協(xié)定項(xiàng)下關(guān)于FIT措施是否應(yīng)當(dāng)被禁止的兩個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn):一是，

11、該措施是否構(gòu)成SCM協(xié)定項(xiàng)下的“財(cái)政資助”;二是，該措施是否“獲得了利益”。
　　在第一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)中，上訴機(jī)構(gòu)否定了專家組認(rèn)為“一個(gè)措施只能構(gòu)成幾種‘財(cái)政資助’形式中的一種“的觀點(diǎn)，并認(rèn)為一個(gè)措施可能同時(shí)符合“財(cái)政資助”(financial contribution)中的幾種形式，最后同意專家組的結(jié)論認(rèn)定FIT措施構(gòu)成“政府購買貨物”(government purchase of goods)的形式。但筆者發(fā)現(xiàn)，專家組與上訴機(jī)構(gòu)均未

12、對(duì)“一個(gè)措施如果構(gòu)成不同形式的‘財(cái)政資助’會(huì)對(duì)下文的補(bǔ)貼分析造成什么影響”這一問題做出分析與解答，故本文對(duì)這一問題依據(jù)法理和判例做出了評(píng)論。
　　在第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)中，上訴機(jī)構(gòu)首先確立了評(píng)估“獲得利益”(confer a benefit)的“法律標(biāo)準(zhǔn)”(legal standard):上訴機(jī)構(gòu)將SCM協(xié)定項(xiàng)下14條作為解釋“獲得利益”的上下文，認(rèn)為“法律標(biāo)準(zhǔn)”是:觀察一項(xiàng)措施給予的報(bào)酬(remuneration)是否高于適當(dāng)?shù)?ade

13、quate);接著，上訴機(jī)構(gòu)界定了“相關(guān)市場(chǎng)”(relevant market)，并認(rèn)為這一步是分析是否獲得利益的關(guān)鍵（但不是分析利益的前提）;最后上訴機(jī)構(gòu)試圖選取一個(gè)“利益基準(zhǔn)”(benefitbenchmark)，但憾無所獲。對(duì)上訴機(jī)構(gòu)對(duì)“相關(guān)市場(chǎng)”界定及對(duì)“利益基準(zhǔn)”的尋求，許多專家學(xué)者都大加批評(píng)，因此本文也對(duì)此做出了評(píng)論，提出了自己的觀點(diǎn)。
　　由于未能找到合適的“利益基準(zhǔn)”，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于補(bǔ)貼問題的審理止步于上述兩個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)

14、。故本文分析了上訴機(jī)構(gòu)未能審理到的另外兩個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)，以期能夠顧全到原告方在SCM協(xié)定項(xiàng)下提出的所有訴求，并判斷FIT措施如果按照一般法理、遵循前例的角度來審理，是否能夠得以保全。
　　本文分析的兩個(gè)問題分別是:一，是否存在更合乎邏輯的“利益分析”(benefit analysis);二，F(xiàn)IT措施是否構(gòu)成“禁止性補(bǔ)貼”。第一個(gè)問題，是基于上述對(duì)上訴機(jī)構(gòu)存在的邏輯漏洞進(jìn)行評(píng)論后，延申提出的一個(gè)可能更加合理的“利益分析”，以期得出FIT

15、措施到底是否使發(fā)電商“獲得利益”的答案，最終經(jīng)分析得出答案是肯定的;第二個(gè)問題，是基于第一個(gè)問題得出的結(jié)論繼續(xù)做出的推導(dǎo)，即FIT措施的確會(huì)使合同接受方（發(fā)電商）獲得利益，故而FIT措施構(gòu)成補(bǔ)貼，那么此種補(bǔ)貼是否構(gòu)成“禁止性補(bǔ)貼”呢？
　　在第一個(gè)問題中，本文梳理了SCM協(xié)定關(guān)于“利益分析”的所有案件，發(fā)現(xiàn)界定“相關(guān)市場(chǎng)”從未被認(rèn)定為是該分析的前提。即使有，也是將“利益分析”放于評(píng)定“貿(mào)易損害”的語境中才如此。更何況，“禁止性補(bǔ)貼

16、”并不要求評(píng)估措施帶來“貿(mào)易損害”的程度，而只用分析該措施是否是視本國產(chǎn)品而定且比進(jìn)口產(chǎn)品更優(yōu)對(duì)待。因此，本文認(rèn)為，此案的相關(guān)市場(chǎng)的界定在“利益分析”中是無關(guān)的，利益的存在只需用“如果不”規(guī)則(but for test)來判斷觀察，即，若無此措施，同樣的措施接受者（本案中指發(fā)電商）是否仍能進(jìn)入市場(chǎng)。根據(jù)此測(cè)試，我們發(fā)現(xiàn)沒有FIT措施，用太陽能及風(fēng)能發(fā)電的發(fā)電商無法進(jìn)入安大略電力市場(chǎng)。因此，F(xiàn)IT措施給予了接受者優(yōu)惠，故而FIT措施構(gòu)成了

17、補(bǔ)貼措施。
　　在第二個(gè)問題中，我們分析該補(bǔ)貼措施是否對(duì)于本國產(chǎn)品比進(jìn)口產(chǎn)品更優(yōu)待。在該案中，由于FIT措施的相關(guān)規(guī)則中納入了“當(dāng)?shù)睾恳蟆?LocalContent Requirement)，保證了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)電商的交易量，因此符合“禁止性補(bǔ)貼”的內(nèi)容。到此為止，不難發(fā)現(xiàn)FIT措施應(yīng)當(dāng)是被SCM協(xié)定所禁止的。
　　這正說明了FIT措施在現(xiàn)行SCM協(xié)定框架法理下，極易被問責(zé)。因此要想保全該措施，本文設(shè)計(jì)出了兩種方案:一種是運(yùn)用

18、法理提出幾種抗辯來使FIT措施合規(guī);一種是設(shè)計(jì)出合乎WTO規(guī)則且難以為成員政府問責(zé)的FIT措施。
　　第三章論述了第一種方案。
　　對(duì)于第一種方案，本文提出了三種抗辯方法。第一是論證執(zhí)行FIT措施的機(jī)構(gòu)并不是公共機(jī)構(gòu)(public body)也不是被政府授權(quán)或控制的私人機(jī)構(gòu)(privatebody directed or entrusted by government)，如此便可以在“利益分析”之前就及時(shí)止損——因補(bǔ)貼只能由

19、公共機(jī)構(gòu)給予，而私人機(jī)構(gòu)給予的利益并不在此概念范圍，故而FIT措施不可能構(gòu)成補(bǔ)貼;或即使FIT措施是由公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行。第二是論證購電交易應(yīng)當(dāng)是屬于提供服務(wù)的交易，因?yàn)殡姴⒎秦浳铮世響?yīng)在服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(GATS)項(xiàng)下起訴，而不應(yīng)在針對(duì)貨物補(bǔ)貼的SCM協(xié)定(SCM協(xié)定起源于GATT)項(xiàng)下起訴，原告的訴求程序違法。第三是引用GATT的第二十條來使補(bǔ)貼措施合法化。
　　第四章論述了第二種方案。
　　對(duì)于第二種方案，本文企圖設(shè)計(jì)一個(gè)合規(guī)

20、的FIT措施，一共三種方法:第一種方法是，通過使受到補(bǔ)貼的國有(state-owned)發(fā)電商以市場(chǎng)價(jià)格私有化來“消除利益“(extinct the benefit)，如此便可免于受到制裁;但是這種方法局限頗多，一方面，本方法只能對(duì)國有發(fā)電商奏效，但并非所有補(bǔ)貼接受者都是國有，另一方面，本方法并沒有從根本上解決FIT的不合規(guī)問題。第二種方法是，使通過提前構(gòu)建相關(guān)市場(chǎng)的方法來使接受者得到的報(bào)酬不高于不適當(dāng)?shù)某潭取５谌N方法是，刪除FIT措

21、施條款中的“當(dāng)?shù)睾恳蟆?，使之免于?gòu)成“禁止性補(bǔ)貼”。
　　這兩種方案在本文中耗費(fèi)最多筆墨，以期能夠使FIT措施得以保全。但同時(shí)，在本文結(jié)尾，考慮到通過“法律雜技”的方式來保全FIT措施并非長(zhǎng)久之計(jì)，我們還需要一個(gè)更符合時(shí)代的SCM協(xié)定來為它保駕護(hù)航。因此，筆者提出了對(duì)改革SCM協(xié)定的展望。
　　第五章是對(duì)修訂SCM協(xié)定的展望。
　　本文注意到2000年時(shí)SCM協(xié)定中綠色補(bǔ)貼的豁免條款失效，是源于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家

22、不可調(diào)和的利益矛盾。SCM協(xié)定作為WTO諸多協(xié)定中的一種，是成員驅(qū)動(dòng)(member-driven)簽署才能生效的，故而當(dāng)年綠色補(bǔ)貼條款的失效乃為保全大局、使SCM協(xié)定通過權(quán)宜之計(jì)。如今，據(jù)21世紀(jì)可再生能源政策網(wǎng)絡(luò)(REN21)統(tǒng)計(jì)，從發(fā)達(dá)到發(fā)展中乃至不發(fā)達(dá)等五十多個(gè)國家都在本國納入了FIT措施。因此，在2017年的今天，SCM協(xié)定“復(fù)活”綠色補(bǔ)貼條款乃眾望所歸。本文期望SCM協(xié)定能借WTO內(nèi)羅比會(huì)議再次開啟新一輪談判，為此問題提供更完