公共行政合法性：危機(jī)及出路.pdf

1、合法性是公共行政的一個(gè)核心議題。自公共行政學(xué)誕生之日起，合法性問(wèn)題的陰云就如影隨形。古利克和厄威克所總結(jié)提煉的管理原則僅在9年后的1946年就被西蒙批評(píng)為充其量只是諺語(yǔ)，行政科學(xué)遭遇首次挑戰(zhàn)。1952年開始的西蒙沃爾多之爭(zhēng)則是公共行政身份危機(jī)的集中體現(xiàn)。1973年，文森特·奧斯特羅姆對(duì)美國(guó)公共行政的思想危機(jī)進(jìn)行了深入思考。之后，公共行政身份危機(jī)持續(xù)存在。盡管美國(guó)是公共行政發(fā)展的主要理論土壤，但僅僅從公共行政實(shí)踐對(duì)美國(guó)歷史上聯(lián)邦主義思想的

2、悖離來(lái)分析合法性問(wèn)題，顯然不能揭示公共行政合法性問(wèn)題的全貌。對(duì)公共行政合法性問(wèn)題的探討必須放在公共行政的知識(shí)傳統(tǒng)與公共行政內(nèi)在邏輯兩個(gè)縱橫結(jié)合的維度內(nèi)才能得到深入系統(tǒng)的剖析和更具說(shuō)服力的結(jié)論。
　　從公共行政知識(shí)傳統(tǒng)來(lái)看，官僚制行政向民主行政理論發(fā)展的過(guò)程同時(shí)是公共行政合法性從建構(gòu)到危機(jī)再到彌補(bǔ)與糾改的一個(gè)過(guò)程。官僚制行政以政治-行政二分實(shí)現(xiàn)了公共行政的學(xué)科獨(dú)立，以官僚制解決了公共行政的組織制度問(wèn)題，以科學(xué)管理貫徹行政所必須的效率

3、原則，用一種總體上回避民主與公共性的價(jià)值中立的方式，建立起公共行政最初的領(lǐng)域合法性。然而，由于政治與行政之間、官僚制與民主之間、效率與公共性之間與生俱來(lái)的緊張關(guān)系與官僚制行政理論價(jià)值無(wú)涉的合法性構(gòu)建方式，合法性危機(jī)也不斷累積，而這種危機(jī)在官僚制行政內(nèi)部是無(wú)法自解的。包含了新公共行政、黑堡宣言、新公共管理、新公共服務(wù)以及治理理論等在內(nèi)的民主制行政理論的興起，針對(duì)的正是官僚制行政的不足之處，將民主與公共性等價(jià)值要素帶入到行政理論之中，使公共

4、行政的價(jià)值天平獲得平衡，也為公共行政合法性危機(jī)尋找到可能的出路。正是在這個(gè)意義，民主行政是對(duì)官僚制行政的一種理論進(jìn)步。
　　從公共行政的內(nèi)在邏輯而言，借鑒政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域合法性的結(jié)構(gòu)劃分，與公共行政自身的結(jié)構(gòu)層次，可將公共行政合法性的結(jié)構(gòu)分為組織與制度合法性、實(shí)踐合法性與學(xué)科合法性三部分。以此為起點(diǎn)，可以對(duì)公共行政合法性的概念進(jìn)行重構(gòu)，將公共行政領(lǐng)域的制度、實(shí)踐，尤其是學(xué)科的合法性等外延涵納到統(tǒng)一的公共行政合法性概念之中

5、，解決公共行政合法性一直以來(lái)存在概念的內(nèi)涵不統(tǒng)一、概念外延有遺漏的問(wèn)題。以結(jié)構(gòu)界析為工具，可以將官僚制行政下的公共行政合法性危機(jī)解析如下：在公共行政組織與制度層面存在著規(guī)制合法性、規(guī)范合法性與認(rèn)知合法性危機(jī)，在公共行政實(shí)踐層面存在著過(guò)程合法性與績(jī)效合法性危機(jī)，而學(xué)科層面則在學(xué)科議題共識(shí)、研究方法與學(xué)術(shù)共同體認(rèn)同方面都存在問(wèn)題。民主行政理論正是基于對(duì)公共行政合法性各個(gè)結(jié)構(gòu)層面的危機(jī)的補(bǔ)足與調(diào)整，才使自身獲得了更多的支持與發(fā)展，也使公共行政