當代中國政府信任層級差異研究.pdf

1、政治生活源于人類的交互性需要。政府是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是規(guī)范權(quán)利義務(wù)、達致良政善治必需依賴的重要組織。隨著后工業(yè)社會的到來，各種地區(qū)和全球性問題呈現(xiàn)復(fù)雜性、交織性的特征，政府仍是人類迎接挑戰(zhàn)、搶抓機遇必須依賴的關(guān)鍵治理主體?！罢異骸笔抢先祟愓紊畹囊粋€持久命題，但在可以預(yù)見的將來，改革政府機構(gòu)，提高政府質(zhì)量，仍是實現(xiàn)“共同善”(common good)的務(wù)實之策。政府信任主要指公民認為政府機構(gòu)具有“做正確的事”(To

2、 do right things)的善意和能力，反映了公民對政府理念、行為和績效的認可和支持。特定政府的信任狀況歸根結(jié)底取決于民眾對其抱有怎樣的希望和失望，將政府信任保持在一定水平的重要性不言而喻，它不僅涉及特定政府的政治合法性，更與政治共同體內(nèi)全體人民的福祉密切相關(guān)。歷史和現(xiàn)實反復(fù)表明，政府信任危機不僅易加劇公民與政府的不合作乃至對抗，更會導(dǎo)致政府強制力的頻繁使用，造成經(jīng)濟衰敗和社會動蕩，使政府和公民的關(guān)系陷入“負和游戲”（minus

3、-sum game）。
　　政府信任本質(zhì)為個體態(tài)度，有具體的指向和程度的強弱。政府信任的影響因素和發(fā)生機理需要從三個方面加以考慮:政府因素、個體因素和中介因素。政府因素主要指政府機構(gòu)的能力和善意，體現(xiàn)出受信方的可信性;個體因素主要指民眾的人格、需求和偏好等，反映了施信者的心理認知特征;中介因素主要指影響個體心理認知的信息環(huán)境，考察的是構(gòu)建政府可信性、影響個體心理認知的媒介手段。國內(nèi)外相關(guān)研究表明，當代中國的政府信任存在明顯的層級差

4、異，即政府層級越高，得到的信任越多;政府層級越低，得到的信任越少?？紤]到政府信任是一種態(tài)度，個體之間或存在差異甚至截然相反，可以換一種方式理解這一政治現(xiàn)象，即在信任的“選舉市場”上，特定的上級政府較下級政府獲得更多的“信任票”（高層政府多于中層政府，中層政府又多于基層政府）——無論是信任者的人數(shù)規(guī)模還是施信者的信任強度。政府信任層級差異的負效應(yīng)在于，它使民眾在與基層政府博弈時，習慣性地將中層政府、高層政府作為策略性的依靠對象，極大地削弱

5、了基層政府的合法性，加大其治理成本，影響其治理績效;此外，隨著民眾同中層政府、高層政府不同形式接觸的增多，也會改變對其原有的積極態(tài)度，從而最終降低對中國政府機構(gòu)的整體評價;更為重要的是，級差政府信任格局不利于培養(yǎng)上下級政府基于認同的信任及構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，從深層次上損傷國家治理能力。
　　理解是社會科學(xué)的重要任務(wù)之一，由于社會科學(xué)自身特點，以思維為載體的“理想模型”研究方法乃是理解政治生活的重要手段。信任的產(chǎn)生受客體因素、中介因素

6、和主體因素的共同影響。公民對政府是否信任或給予多少信任，雖然本質(zhì)為公民個體的主觀感，但這一主觀感卻是政府客觀表現(xiàn)（如政府質(zhì)量）、多極中介建構(gòu)（如媒體宣傳）和個體心理認知（如人格特征）等多重因素綜合作用的結(jié)果。如果將中國的政府信任層級差異作為被解釋變量，則解釋變量眾多，同時，此解釋變量與彼解釋變量、解釋變量與被解釋變量之間的相互影響也不可忽視，因而企圖將社會作為物理實驗室嚴格控制以求精確測量的努力往往歸于失敗。政治生活本身的特點、定量研究

7、（或經(jīng)驗研究）內(nèi)含的局限及社會科學(xué)研究的規(guī)律決定了模型方法在本研究中具有邏輯上的自恰性。新制度主義范式、政治溝通范式和文化-心理范式對當代中國政府信任層級差異的成因均有一定的解釋力，與其將它們視為相互競爭的觀點，不如當作彼此補充的理論。
　　中國政府信任層級差異發(fā)生模型的建構(gòu)采用一種綜合性的視角，對政府信任層級差異的形成、維持和強化進行了多維度的分析，關(guān)注到了制度、文化和媒介在不同層次上的共同作用。具體來講，政府信任層級差異的一個

8、重要成因在于中國政府層級結(jié)構(gòu)的驅(qū)動，這一結(jié)構(gòu)不僅造成了高層、中層、基層政府政治權(quán)力的客觀差異，也影響著它們善意的總體呈現(xiàn);此外，在中國特色社會主義政治場景下，由于中國共產(chǎn)黨為（長期）執(zhí)政黨，黨組織在國家管理和政治權(quán)力系統(tǒng)中居于中心地位，黨政并未真正分開，以“黨管媒介”為重要原則的中國傳播管理體制使特定的上級（黨委）政府和下級（黨委）政府在媒體資源占有上存在明顯不同，與下級政府相比，上級政府運用媒體特別是大眾媒體進行政治溝通和政策合法化的

9、能力更強，加之大眾媒介的輿論監(jiān)督通常較少針對同級或上級政府，多為自上而下的監(jiān)督，致使基層政府的失靈狀況更容易被民眾所感知。在媒體營造的象征性現(xiàn)實中，上級政府往往具備較高能力和道德上的完美，下級政府則能力相對較低并存在道德上的瑕庇，導(dǎo)致個體對高層、中層、基層政府的善意和能力感知出現(xiàn)分化。理解政府信任層級差異生成原因，必須注意政府信任層級差異的客觀性、政府信任層級差異的建構(gòu)性和政府信任層級差異的認知性的區(qū)別和聯(lián)系;最后，因中國傳統(tǒng)政治文化集

10、中體現(xiàn)的大一統(tǒng)、人治思維等意識在當代仍有廣泛影響，不同程度地影響著國人對高層、中層、基層政府的態(tài)度、情感和評價。由于特定的上級政府較下級政府通常更具權(quán)威性，從而形成有利于上級政府的獨特的民族心理模式。
　　學(xué)術(shù)關(guān)懷和政治決策者需要將關(guān)注的焦點從追求高政府信任轉(zhuǎn)移到提高政府質(zhì)量上來。如果從規(guī)范意義上的政府目的來考量，政府信任的良性結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)三個明顯特征:首先，在特定政治共同體內(nèi)，政府應(yīng)以統(tǒng)一而非各自為政的方式提供服務(wù)，各級各類政府組

11、織均應(yīng)具有較高的可信性，顯示必要的治理善意和治理能力，以統(tǒng)一、聯(lián)合、整體的方式作為信任客體在政府信任關(guān)系中出現(xiàn)，政府信任圖景應(yīng)是一致的，而不應(yīng)表現(xiàn)為橫向或縱向間政府信任的分散、孤立和破碎;其次，應(yīng)是包含理性懷疑的明智信任。以信任和不信任雙因素觀衡量，同政府信任一樣，政府不信任具有獨特價值，因為政府不信任調(diào)整著政府信任的分配，決定著政府信任的指向和邊界，可以防范政府背叛的風險，是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要構(gòu)件;最后，政府信任受

12、多重因素影響，有復(fù)雜的生成機理，但民主的政府理念和優(yōu)良的政府質(zhì)量應(yīng)為健康政府信任的主要驅(qū)動。著眼未來，政府應(yīng)在重塑組織、文化和采納新興技術(shù)的基礎(chǔ)上，對公民需求和偏好發(fā)生的巨大變化作出更好回應(yīng)。尤其需要指出的是，良政善治的構(gòu)建及“共同善”的實現(xiàn)，需要有力的政治權(quán)力，也需要對政治權(quán)力作出必要限制，這對處在轉(zhuǎn)型之中的發(fā)展中國家尤具現(xiàn)實意義。
　　自上世紀70年代末實行改革開放以來，當代中國的國家和社會、政府和公民、權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系一

13、定程度上得到了重塑，作為一個顯著的變化，政治權(quán)力開始受到限制和規(guī)范，公民權(quán)利得到人們前所未有的珍視，政府行為遭到更加嚴苛的評判，政府運行的國內(nèi)國際環(huán)境已大為不同。從某種意義上來講，今天的政府信任成為問題，并不表明和昨天相比政府做得更差，而是新時代的公民對政府的要求更高，關(guān)于“好政府”的標準正發(fā)生變化。重塑中國的政府信任需要采取綜合性的策略“再造政府”，一是優(yōu)化政府層級管理。減少政府層級，改善縣域治理;厘清權(quán)力責任，規(guī)范央地關(guān)系;培育合作

14、文化，建設(shè)整體政府;二是促進政治問責。在強化執(zhí)政黨和政府自上而下同體問責的基礎(chǔ)上，重視各類異體問責，促進公民政治參與，加強政治問責立法;三是改善政治傳播。確立重視溝通的新型行政文化，大力推進電子政務(wù)建設(shè)，不斷增強政府透明度。
　　著眼未來，中國應(yīng)結(jié)合復(fù)雜性時代的特殊場景，努力踐行整體性治理理念，積極提供靈活、更具彈性和人性化的公共產(chǎn)品（或公共服務(wù)），加強頂層設(shè)計和技術(shù)支撐，構(gòu)建信任合作型府際關(guān)系，切實增強治理能力，進一步提升政府質(zhì)

15、量。政府信任是一種至關(guān)重要卻極其脆弱的資產(chǎn)，在全球化時代，政府信任的贏得是個漫長征途，沒有捷徑可走，從規(guī)范意義上來講，政府信任的產(chǎn)生應(yīng)主要來源于民主的政府理念和良好的政府質(zhì)量的驅(qū)動。中國的政府質(zhì)量近年來已得到顯著提高，但國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索仍任重道遠，這需要各級各類政府部門對強國家、民主和法治作出巧妙平衡，并結(jié)合文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段、優(yōu)先選項進行妥善安排。中國需要向全球的優(yōu)秀實踐者學(xué)習，也需要結(jié)合國情，實事求是地開展自主性的