地方金融監(jiān)管權研究.pdf

1、金融監(jiān)管本質上是對市場不完全性的修正與填補，在市場經濟環(huán)境下，金融衍生品與金融業(yè)務的不斷創(chuàng)新、金融發(fā)展國際化加強、金融領域風險劇增，金融監(jiān)管成為宏觀調控和經濟監(jiān)督的重要工具。國際金融危機的影響、國際金融市場的波動、WTO開放金融市場的要求、巴塞爾銀行協(xié)議的約束等外來因素，經濟體制改革期間國內通貨膨脹與通貨緊縮的交替刺激、國內金融市場的發(fā)展、金融供需的變化等內在因素對監(jiān)管水平提出了更高要求。中央監(jiān)管的有限性，地方中小金融機構與準金融機構的

2、發(fā)展使得地方金融監(jiān)管的需求日益增長。中央垂直管理與地方屬地管理是目前我國地方金融監(jiān)管體制的現實表征，兩者均有利弊。嚴格控制地方金融監(jiān)管權體現出中央政府對地方金融監(jiān)管能力的擔憂，然而卻有違市場發(fā)展的內在規(guī)律。在金融產品和金融組織的地方化已經成為不可逆轉的趨勢下，有必要賦予地方政府一定的金融監(jiān)管權。地方金融監(jiān)管權的存在反映了地方政府對金融利益的合理性訴求，有助于解決中央金融監(jiān)管能力不足的問題，是有效防范地方金融風險的內在要求。
　　地

3、方金融監(jiān)管權是建立在金融監(jiān)管適度分權的基礎之上的，具體表現為金融監(jiān)管權力及義務在中央與地方之間的劃分，即中央政府給予地方政府一定的金融監(jiān)管權，允許地方政府自主決定地區(qū)金融市場的發(fā)展規(guī)模和結構，使地方政府能夠有效地提供當地居民所需要的地方性金融產品和服務。分業(yè)監(jiān)管是對具有監(jiān)管權的不同機構按照監(jiān)管功能所做的劃分，以確定其職能分工和權限范圍。金融監(jiān)管權集中在中央政府，地方金融由中央監(jiān)管機構的派出機構依法、獨立進行監(jiān)管。金融分權是分層監(jiān)管模式的

4、具體表現，即中央政府和地方政府共同享有金融監(jiān)管權，是金融監(jiān)管權在央地之間的垂直劃分，以確定其權力邊界。金融分權包括政府向市場的金融分權以及政府內部不同層級之間的金融分權，前者為金融經濟性分權，后者為金融行政性分權。
　　在我國金融體制改革中,政府與市場、中央政府與地方政府之間的關系呈現出反復與非制度化的特征。實際上，改革開放以后，金融體系層面就出現了地方分權化趨勢。受1993年亞洲金融危機的影響，我國經濟出現泡沫，中央開始對金融市

5、場進行全面整頓。2003年，國務院將農村信用社的管理交由地方政府負責，此后開始根據地方政府財力與金融監(jiān)管能力將部門金融監(jiān)管權審慎下放。2010年，十七屆五次全會通過《第十二個五年規(guī)劃的建議》，明確提出完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任。2013年11月中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定

6、中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任。2014年，《國務院關于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的意見》明確界定了中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任，初步形成了中央和地方兩個層面的金融監(jiān)管體系，金融監(jiān)管權逐漸由中央專屬轉化為中央與地方共同行使。
　　與分稅制改革主要遵從實用主義的原則不同，地方金融監(jiān)管權的確立是通過中央政府、中央監(jiān)管部門、國家各部委頒布規(guī)范性文件實現的，通過中央授權，地方政府逐步取得了對本行政區(qū)域內的證券公

7、司、信托公司等金融機構，典當行、融資租賃公司等準金融機構的監(jiān)管權。中央監(jiān)管機關的分支及派出機構逐步開始與地方政府合作，通過簽訂備忘錄等形式將部分監(jiān)管職權委托給地方政府。地方金融監(jiān)管雖然無法擺脫政策性規(guī)定的束縛，但是已經呈現出逐步探索的趨勢。地方政府積極探索，因地制宜頒布了相關的地方性法規(guī)、規(guī)章，地方金融監(jiān)管權的運行出現規(guī)范化、法治化的特征。實踐證明，在維護金融市場統(tǒng)一性的前提下，中央與地方適度分權能最大限度地消除傳統(tǒng)金融監(jiān)管資源配置所導

8、致的對地方政府的不利狀態(tài)。盡管我國地方政府對地方金融已經有較大的支配權力，但并不能掩蓋中央與地方金融分權的結構性失衡、地方金融監(jiān)管權力運行不規(guī)范等問題。在對地方金融監(jiān)管權的設置中，需要在服從中央銀行權威性的前提下，對中央政府與地方政府的金融監(jiān)管利益結構進行合理化分配，防止中央與地方金融監(jiān)管權力結構的失衡與非正當性。
　　地方金融監(jiān)管權研究以防范地方金融風險、促進地方金融發(fā)展、規(guī)范地方金融監(jiān)管權運行、推動地方金融監(jiān)管制度法治化進程為

9、落腳點。國際、國內金融業(yè)的新情況、新變化、新發(fā)展深刻地影響到地方金融的發(fā)展及地方政府的金融監(jiān)管決策。解決地方中小企業(yè)的融資困難、擴展融資渠道、優(yōu)化融資結構是地方經濟發(fā)展中的一大難題。中央政府與地方政府的財政分權客觀上促成了地方政府在金融發(fā)展中出資人和監(jiān)管者的雙重身份，地方政府成為金融機構直接或者間接的投資者，通過對轄區(qū)內金融機構的干預實現區(qū)域性金融的發(fā)展，地方經濟的增長成為地方金融發(fā)展及金融監(jiān)管的主要目標。由于地方政府具有法理上的“政治

10、人”和現實中的“經濟人”雙重身份，理論中按照公共性的要求以社會公共利益為本位，實踐中地方政府無法避開“經濟人”理性的支配，無可避免的以追求利益的最大化為己任。如果對地方金融監(jiān)管權的運行不進行規(guī)范性約束，地方政府出資人與監(jiān)管者身份的重合，必然會導致以融資代替監(jiān)管，以效益取代安全。如果迫于中央金融政策的壓力，或是基于地方金融發(fā)展的一時之需，那么地方政府在行使金融監(jiān)管權時便會脫離已有的規(guī)則與程序。由于市場本身并不配置資源，資源配置是由權力主體

11、實現的，權力主體的權利義務不明確，反而不利于金融結構的優(yōu)化。因此，對于地方金融監(jiān)管制度的研究不應局限于制度本身的構建或者完善，而是要從權力的本身出發(fā)，以權力運行的規(guī)范化推動地方金融監(jiān)管制度的優(yōu)化。
　　目前，既有的監(jiān)管理論研究多關注的是地方政府、金融市場以及中央監(jiān)管的關系，對地方金融監(jiān)管權缺少系統(tǒng)研究，有必要對地方金融監(jiān)管權作出理論回應，為地方金融改革提供一個規(guī)范的制度框架。文章的寫作著眼于地方金融監(jiān)管權的權力結構優(yōu)化和權力運行機

12、制的完善，包括地方金融監(jiān)管權的一般分析、地方金融監(jiān)管權的基礎、地方金融監(jiān)管權的配置、地方金融監(jiān)管權的行使、地方金融監(jiān)管權的控制五章。
　　第一章地方金融監(jiān)管權的一般分析，包括地方金融監(jiān)管權基礎概念的界定、地方金融監(jiān)管權內涵與外延的厘定、地方金融監(jiān)管權權力來源的解析、地方金融監(jiān)管權法律構成要素的探析四個方面。準確地厘定與把握地方金融監(jiān)管權這一范疇是本研究的邏輯起點，因此，本章旨在通過對地方金融監(jiān)管權進行概念界定，對其分類、法律構成要

13、素、法律依據加以分析，理清地方政府金融監(jiān)管權的內涵與外延、權力構成與法律淵源，為后續(xù)研究的展開提供較為明晰的邏輯前提。
　　第二章地方金融監(jiān)管權的基礎，包括兩個方面：理論基礎和實踐基礎，兩個方面環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，為文章的后續(xù)研究提供有力的支撐。地方金融監(jiān)管權的理論基礎即中央與地方分權理論，該理論貫穿于地方金融監(jiān)管權的配置、行使的整個過程，文章從國外公共經濟學理論和我國法律思想史兩個方面進行了闡述。在介紹和評述國內與國外中央與地方

14、分權理論的代表性人物、重要思想，分析和比較金融監(jiān)管領域的中央集權、地方自治、適度分權的基礎上找出適合我國地方金融發(fā)展需求的分權方式。地方金融監(jiān)管權的實踐基礎從我國金融監(jiān)管體制的演進、金融業(yè)的改革與發(fā)展、地方金融及金融監(jiān)管的探索三個方面勾勒出地方金融市場的發(fā)展與金融監(jiān)管的現狀，結合國外地方金融監(jiān)管制度的啟示，為地方金融監(jiān)管權制度的完善提供重要的實踐依據。
　　第三章地方金融監(jiān)管權的配置，包括地方金融監(jiān)管權配置的價值取向與基本原則、地

15、方金融監(jiān)管權配置的困境、地方金融監(jiān)管權與中央金融監(jiān)管權的界域、地方金融監(jiān)管權配置的結構與層次四個問題。地方金融監(jiān)管權的配置是一個動態(tài)的過程，是為了實現權力結構的最優(yōu)化、對權力機構的職能分工及權力主體之間相互關系的調整與界定。對金融監(jiān)管權進行配置是政府職能化與層次化的需要，也是金融體制改革的必然性結果。地方金融監(jiān)管權的配置是對地方金融監(jiān)管權的界域、實現手段、行使、保障和制約所進行的制度性安排，目的在于解決與金融監(jiān)管權相關的各種利益沖突，形

16、成地方金融監(jiān)管的法律規(guī)范體系。法律在地方金融監(jiān)管領域的首要任務就是提供規(guī)范性指引，也就是對地方金融監(jiān)管權進行配置，通過對地方金融監(jiān)管權的配置實現法律對金融監(jiān)管權的再分配。地方金融監(jiān)管權的合理配置是明晰監(jiān)管主體權力與義務，保障地方金融監(jiān)管權有效運行，維護地方金融秩序的結構性前提，同時也是對地方金融監(jiān)管權的保障和約束。
　　第四章地方金融監(jiān)管權的行使，包括地方金融監(jiān)管權行使的原則、地方金融監(jiān)管權正當行使的實體要件和程序要件、地方金融監(jiān)

17、管權不當行使的種類、地方金融監(jiān)管權行使的責任。合理配置地方金融監(jiān)管權的目標在于實現地方金融監(jiān)管權的高效運行,如何保證地方金融監(jiān)管權的規(guī)范行使是本章的研究重點。權力的行使是權力主體通過權力手段支配權力客體的行為，是將權力的法律上之力轉化為實際之力、從靜態(tài)變成動態(tài)的過程，也就是權力的實現過程。地方金融監(jiān)管權力的行使是權力運行的重要環(huán)節(jié)，地方金融監(jiān)管權的行使是地方金融監(jiān)管權主體代表國家、通過強制性的手段作用于地方金融監(jiān)管權客體以實現公共利益的

18、行為，包括權力的行使過程，權力行使的結果以及行使后的反饋的三個因素，是動態(tài)的演繹，而非靜態(tài)的描述。地方金融監(jiān)管權行使的不規(guī)范是我國地方金融監(jiān)管領域存在的重要問題,有必要從對地方金融監(jiān)管權行使的實體、程序要件和責任追究的研究中尋找問題的根源,找到促進我國地方金融監(jiān)管權力規(guī)范行使的法律制度設計方案。
　　第五章地方金融監(jiān)管權的控制，包括地方金融監(jiān)管權控制的理論依據、地方金融監(jiān)管權的制約和監(jiān)督三個方面。任何權力的有效運行，都必須對權力進

19、行合理配置，進而規(guī)范權力的行使，最后形成權力的控制體系。防止地方金融監(jiān)管權的濫用是實現地方金融法治化的根本所在，法治的關鍵在于形成有效的權力控制體系。地方金融監(jiān)管權控制的理論依據包括法哲學和經濟學理論兩個方面，在市場自主、社會自治的前提下，政府的職能、職權受到法律和社會的嚴格限制和監(jiān)督。政府具有有限理性，政治權力是一種有限權力，政府權力的運行在目的與手段上是嚴格受限的，在法治社會，憲法和法律明確劃定了權力的界限，地方金融監(jiān)管權的運行需要

20、受到法律的限制和社會的監(jiān)督，沒有限制的權力，必然會導致權力的濫用。制約與監(jiān)督是實現地方金融監(jiān)管權控制的兩個基本方式，兩種方式反映了兩種不同的權力關系，也是兩種不同的權力控制制度，反映了兩種不同的控權狀態(tài)，具有不同的控權功能。
　　2017年3月5日第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，李克強總理作《政府工作報告》，強調抓好金融體制改革，強化農村信用社服務“三農”功能。深化多層次資本市場改革，完善主板市場基礎性制度，積極發(fā)展創(chuàng)業(yè)板、

21、新三板，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場。拓寬保險資金支持實體經濟渠道。該報告指明了地方金融改革與發(fā)展的方向，并再次證明了地方金融監(jiān)管權研究的重要性。地方金融監(jiān)管權力體系包含對地方金融組織內部和外部的雙重控制，由社會公共利益代表的地方政府監(jiān)管、建立在信任基礎上的行業(yè)組織自治監(jiān)管以及在市場指引下的金融市場自身的資源優(yōu)化架構組成，是一個復雜的規(guī)則體系。在這個規(guī)則體系中，地方政府監(jiān)管權的合法性受到監(jiān)管主體職能范圍的約束、涉及對他人自由的干涉的價值判斷，