公立醫(yī)院建設引入社會資本的公共管理研究.pdf

1、公立醫(yī)院在我國衛(wèi)生服務體系中占據(jù)主體地位，負責提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，當前公立醫(yī)院的發(fā)展遇到一些問題，突出表現(xiàn)為政府投入無法滿足醫(yī)院的發(fā)展需要和醫(yī)院提供的醫(yī)療服務無法滿足民眾多樣化的需求，資金籌集問題事關公立醫(yī)院的健康長久發(fā)展。
　　在公立醫(yī)院的收入中，財政補助所占的比重較低，無法滿足醫(yī)院建設發(fā)展的資金需求。根據(jù)新醫(yī)改“醫(yī)藥分開”的目標，醫(yī)院的收入補償方式逐漸變?yōu)樨斦a助和醫(yī)療服務收費，這使得醫(yī)院的利潤空間下降，財務狀況緊張。為了應

2、對醫(yī)療市場的激烈競爭，公立醫(yī)院紛紛增加基建項目以增強自身實力，在外部財政補助不足，自身資金積累受到限制的情況下，醫(yī)院增加了對外部融資的需求。
　　我國公立醫(yī)院建設引入社會資本已有較長時間，2013年之前以銀行貸款為主，2013年政府出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，鼓勵公立醫(yī)院建設中引入社會資本。
　　因此，本研究從公共管理角度對公立醫(yī)院建設引入社會資本進行研究，為政府加強對公立醫(yī)院引入的私人資本的管理提供

3、政策建議。
　　目的：
　　本研究分兩個階段介紹了公立醫(yī)院建設引入社會資本的情況、出現(xiàn)的問題和政府公共管理職能的狀況，由于實踐中公立醫(yī)院建設引入社會資本的政策頒布時間較短，有必要加強對國外經驗的研究。
　　結合我國實踐和英國經驗，對我國政府進一步發(fā)揮公共管理職能加強對公立醫(yī)院引入的社會資本的管理提供政策建議。
　　方法：
　　結合新公共管理理論、公共產品理論和財務管理理論進行定性分析，通過查閱文獻，分為兩個

4、階段介紹我國公立醫(yī)院建設引入社會資本的情況并評價政府的公共管理職能，根據(jù)《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》和從山東省衛(wèi)生廳獲取的數(shù)據(jù)，計算相關財務指標，采取對比分析、趨勢分析和比率分析的方法，對公立醫(yī)院的債務問題和規(guī)模擴張問題進行定量分析。作為對照，介紹英國公立醫(yī)院建設使用私人籌資計劃，采用比較分析法，對比英國和我國的相似之處，為我國公立醫(yī)院的改革提供參考。
　　結果：
　　由于政府公共管理職能不到位，2013年之前，公立醫(yī)院建設向銀行大

5、量借債，出現(xiàn)了大規(guī)模的無序擴張和嚴重的債務問題，政府為解決這一問題出臺一系列管制措施，但是沒有達到預期效果。
　　在政府財政補助不足、醫(yī)院補償方式變化、醫(yī)保資金結付不及時和公立醫(yī)院大規(guī)模擴建等背景下，政府為彌補公立醫(yī)院建設資金的不足，避免出現(xiàn)更嚴重的債務問題，政府從2013年開始陸續(xù)出臺措施鼓勵公立醫(yī)院建設引入社會資本。通過對這一階段的政策進行梳理，總結出我國公立醫(yī)院建設引入社會資本的實施流程。由財政部通過招標選擇有實力的私人部門

6、，采用物有所值原則對項目進行評估，金融部門給予私人部門差異化的信貸政策和優(yōu)惠利率并提供綜合金融服務，私人部門在承接醫(yī)院的建設項目后，可以成立特別目的公司，一方面提供建筑服務，另一方面通過銀行貸款、發(fā)行債券等方式籌集資金，通過特許經營權、財政補貼等方式獲取長期穩(wěn)定的收益。
　　公立醫(yī)院在引入社會資本的實踐中遇到一些問題，一是政策仍然存在模糊性，缺乏必要的實施細則;二是政府對公立醫(yī)院引入和使用社會資本的監(jiān)管薄弱;三是醫(yī)院獨自承擔融資成

7、本，沒有獲得足夠的財政補貼;四是醫(yī)院引入社會資本缺乏規(guī)劃。這一階段的政策多是鼓勵和倡導性質的，政府通過制定一些優(yōu)惠措施來吸引社會資本，但是缺乏明確的操作標準，對于如何引入社會資本、社會資本的標準和引入后如何管理等并沒有說明，政府的公共管理職能存在缺失。
　　我國公立醫(yī)院建設引入社會資本的政策頒布時間不久，實踐中缺乏相關經驗，有必要借鑒國外的經驗。這一政策首先在英國提出并得到發(fā)展，在公立醫(yī)院缺乏建設資金和運行效率低下的背景下，英國政

8、府提出私人籌資政策，由私人部門采用建設加運營的方式建設公立醫(yī)院，政府在政策制定、籌資、監(jiān)督和提供咨詢四個方面發(fā)揮公共管理職能。通過實施私人籌資政策，補充了英國公立醫(yī)院的建設資金，緩解了財政壓力，改善了醫(yī)院的設施環(huán)境，提高了醫(yī)院的運作效率，但也帶來了籌資成本高，項目風險大，部分公立醫(yī)院無法按時償還貸款等風險。
　　建議：
　　轉變引入社會資本會影響公立醫(yī)院公益性的觀點。我國公立醫(yī)院在實際運行中已經具備了公益性和營利性的雙重特征

9、，公立醫(yī)院有資產增值保值和持續(xù)經營的壓力，追求一定的經濟產出，私人部門的社會資本具有時間價值，必然會要求一定的投資回報，而公立醫(yī)院收益穩(wěn)定，吸引著尋求資金安全的社會資本。
　　發(fā)揮政府對公立醫(yī)院的規(guī)劃和監(jiān)管作用，避免公立醫(yī)院盲目擴張。政府應當根據(jù)經濟水平和醫(yī)療條件設置醫(yī)院擴張的標準，醫(yī)院只有符合條件時，才能按照標準來擴張規(guī)模，不能無節(jié)制無規(guī)劃的擴張。
　　完善法律法規(guī)，提高現(xiàn)有政策的操作性，明確政府的管理職責。目前的文件大多

10、是指導性的意見，仍需要出臺具有操作性的行動指南。
　　明確政府在公立醫(yī)院籌資中的主導地位，引入優(yōu)勢社會資本。政府部門需要發(fā)揮監(jiān)管者的職能，起到帶動社會資本的作用，在公立醫(yī)院和私人部門之間發(fā)揮好協(xié)調的作用。只有優(yōu)質的社會資本才能提供穩(wěn)定的資金流，所以要規(guī)范社會資本的準入資質。
　　充分調研，明確使用社會資本的投資成本和償還方式等具體操作。投資成本和償還方式是投資者關心的問題，當前只有宏觀指導意見，在合同設計階段需要明確籌資成本