中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷研究.pdf

1、“九五”以來，中國經(jīng)濟(jì)在總量持續(xù)增長的情況下，環(huán)境污染和生態(tài)破壞不斷加劇，環(huán)境問題已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和百姓健康的一個(gè)重要因素。為了遏制環(huán)境的持續(xù)惡化，我國確立了“主要污染物排放總量減少”的目標(biāo)。中央政府將此目標(biāo)層層落實(shí)到地方，并采用縱向問責(zé)制推動(dòng)目標(biāo)責(zé)任的履行。由于政府環(huán)境責(zé)任邊界模糊，地方政府及其相關(guān)部門的行為時(shí)常游走在規(guī)則的邊緣，其履職的缺位和不到位嚴(yán)重阻礙了我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。因此，政府環(huán)境責(zé)任制度作為一種規(guī)制工具

2、正式介入污染治理，這是我國對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化做出的積極響應(yīng)。本研究試圖通過對(duì)中國政府環(huán)境責(zé)任制度現(xiàn)狀的準(zhǔn)確把握和20世紀(jì)80年代后中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷過程和特征的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任制度變遷的規(guī)律，揭示政府環(huán)境責(zé)任制度變遷的基因和動(dòng)力，提出改革政府環(huán)境責(zé)任制度的設(shè)想。
　　本研究的開篇首先介紹選題的背景、選題的意義，在此基礎(chǔ)上提出完善我國政府環(huán)境責(zé)任制度的命題。研究者主要圍繞政府環(huán)境責(zé)任制度界定、政府環(huán)境責(zé)任制度改革的動(dòng)因

3、分析、主體行為分析、改革方案的探討四個(gè)方面進(jìn)行文獻(xiàn)回顧。接著對(duì)制度、制度環(huán)境、制度變遷等基礎(chǔ)概念進(jìn)行界定，對(duì)制度環(huán)境、制度安排與制度結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，制度變遷與制度演化之間的關(guān)系進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡釋制度變遷的動(dòng)力、過程及其路徑。然后對(duì)20世紀(jì)80年代后的中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷過程和現(xiàn)行制度的特點(diǎn)進(jìn)行梳理和描述，明確中國政府環(huán)境責(zé)任制度改革的起點(diǎn);運(yùn)用制度變遷理論對(duì)中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，發(fā)現(xiàn)外部利潤是中國政府環(huán)境

4、責(zé)任制度變革的動(dòng)力之源;中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷是相關(guān)利益集團(tuán)之間為追逐外部利潤反復(fù)博弈的結(jié)果，具有路徑依賴的特怔;運(yùn)用博弈模型分析我國不同利益集團(tuán)的環(huán)境行為邏輯及博弈過程，依次對(duì)中央政府問責(zé)下的地方政府之間、環(huán)保部門與地方政府之間、社會(huì)公眾與地方政府之間博弈進(jìn)行均衡求解。另一方面，通過對(duì)太湖環(huán)境責(zé)任制度的歷史變遷進(jìn)行描述和分析，系統(tǒng)地總結(jié)太湖環(huán)境責(zé)任制度的創(chuàng)新之處，為我國政府環(huán)境責(zé)任制度改革提供借鑒。最后，圍繞政府環(huán)境責(zé)任制度的責(zé)任主

5、體、責(zé)任配置、責(zé)任監(jiān)督及追究等主要構(gòu)成要素，闡釋改革中國政府環(huán)境責(zé)任制度的設(shè)想。
　　本研究的主要研究結(jié)論是:
　　第一，制度是在特定的環(huán)境下，人們經(jīng)過反復(fù)博弈而達(dá)成的約束特定經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)方式和相互關(guān)系的一系列契約或規(guī)則。它是一個(gè)自我維系、動(dòng)態(tài)變化的系統(tǒng)。制度環(huán)境變化會(huì)改變現(xiàn)有制度的潛在成本與收益，產(chǎn)生外部利潤。但是，外部利潤只是制度變遷的必要條件，只有當(dāng)事人認(rèn)知到外部利潤，并且參與制度變遷可能獲取的凈收益最大化時(shí)，才可能發(fā)

6、動(dòng)制度變遷，而制度變遷最終的路徑取決于各利益集團(tuán)之間的利益耦合程度及其力量對(duì)比關(guān)系。
　　第二，隨著中國經(jīng)濟(jì)由粗放型高速增長向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，環(huán)境問題成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的障礙。而環(huán)境民主意識(shí)的萌發(fā)和責(zé)任政府的理念滲透不僅為破除障礙提供了動(dòng)力，也為中國政府環(huán)境責(zé)任制度變革明示了方向。中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷的過程是中國政府努力解決中國環(huán)境問題的過程。中國政府環(huán)境責(zé)任制度變遷具有明顯的路徑依賴特性。
　　第三，中國政府

7、環(huán)境責(zé)任制度正朝著責(zé)任明晰的方向改進(jìn)。通過修改和補(bǔ)充立法，責(zé)任主體和主體職責(zé)的確立逐步由政策保障為主向立法保障為主轉(zhuǎn)變。環(huán)境責(zé)任配置由重視中央政府的環(huán)境責(zé)任開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)化地方政府和環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境責(zé)任，并開始關(guān)注政府作為資源所有權(quán)代表所承擔(dān)的責(zé)任。環(huán)境責(zé)任監(jiān)督和問責(zé)逐步由對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的監(jiān)督和問責(zé)向?qū)φ旧碡?zé)任履行進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)轉(zhuǎn)變，問責(zé)的主體由行政機(jī)關(guān)逐步擴(kuò)大到司法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾。但是，目前政府環(huán)境責(zé)任制度仍然存在責(zé)任主體

8、不明晰，主體職責(zé)缺失和虛化，責(zé)任配置標(biāo)準(zhǔn)未能兼顧公平和效率以及異體監(jiān)督和問責(zé)缺位等問題。
　　第四，中國政府環(huán)境責(zé)任制度變革能否取得成功，關(guān)鍵在于能否滿足相關(guān)當(dāng)事人的利益訴求。中央政府通常是初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)參與各方的認(rèn)知和行動(dòng)規(guī)則，主導(dǎo)著政府環(huán)境責(zé)任制度改革。地方各級(jí)政府不僅是政府環(huán)境責(zé)任制度變遷的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，而且通過自身的創(chuàng)新推動(dòng)制度變遷的多樣化。環(huán)境保護(hù)部門始終是政府環(huán)境責(zé)任制度變遷的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，出于自身利益最大化

9、的考慮，會(huì)調(diào)整自己的行為并找到與地方政府利益相一致的均衡點(diǎn)。社會(huì)公眾的參與是對(duì)政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域主導(dǎo)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，中國政府環(huán)境責(zé)任制度變革實(shí)質(zhì)上是以政府和社會(huì)公眾為主導(dǎo)的核心層利益集團(tuán)之間的博弈，兩大利益集團(tuán)都有足夠的動(dòng)力推動(dòng)政府環(huán)境責(zé)任制度改革向縱深發(fā)展。
　　第五，不同利益集團(tuán)之間環(huán)境行為存在博弈關(guān)系。由于環(huán)境政策由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，地方政府的環(huán)境行為直接影響著整個(gè)國家的環(huán)境質(zhì)量。中央政府加大對(duì)地方政府問責(zé)力度，加大環(huán)保指

10、標(biāo)在地方政績考核體系中比重，降低地方政府履行環(huán)境責(zé)任成本可以推動(dòng)地方政府共同選擇實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為;改變目前地方環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，明晰責(zé)任主體和主體職責(zé)，可有效提高環(huán)境治理績效;提高社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)，培育環(huán)保的社會(huì)團(tuán)體力量，讓社會(huì)公眾成為環(huán)境監(jiān)督和問責(zé)主體可以有效推動(dòng)政府環(huán)境責(zé)任履行。
　　第六，如何科學(xué)公平地確定各行政區(qū)域的政府環(huán)境責(zé)任，不僅關(guān)系到環(huán)境責(zé)任配置標(biāo)準(zhǔn)的確立，而且也是我國政府環(huán)境責(zé)任制度改革要解決的重要問題。本