我國服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設研究——理論基礎、內(nèi)涵定位與路徑選擇.pdf

1、在我國，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，解決了溫飽問題的公眾對公共服務的需求呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。公眾不僅對公共服務的種類和數(shù)量要求越來越多，而且對公共服務的質(zhì)量要求也越來越高，在這種背景下，建設服務型政府是適應社會公共需求不斷增長的必然選擇。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機關，是中國最基層的一級行政機關。從地位和功能上看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國政府體系的最末梢，與廣大農(nóng)村和農(nóng)民聯(lián)系最為密切，擔負著農(nóng)村絕大多數(shù)行政事務，在維護

2、政治管理、提供社會服務、組織經(jīng)濟建設等方面具有特殊的作用。因此，如何在政府體系的末梢建立起服務導向的職能結(jié)構(gòu)，構(gòu)建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有深遠的歷史和現(xiàn)實意義。 有鑒于此，文章以中華人民共和國建立以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為研究單元，以馬克思主義農(nóng)村發(fā)展理論、中央和地方關系理論、國家與社會關系理論、政府與市場關系理論、結(jié)構(gòu)功能主義等為研究基礎，運用文獻分析、歷史分析、比較研究和實踐調(diào)研等方法，分析梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和機構(gòu)發(fā)展沿革的具體軌跡，指出構(gòu)建

3、服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史必要性，總結(jié)提煉服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)涵和特征，并結(jié)合對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設現(xiàn)狀和政府轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)的分析，提出服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模型，以期為社會主義新農(nóng)村背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革提供理論和實踐參考。 從我國建國以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基本歷程來看，新中國建立以后到改革開放之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全能型政府，職能無所不在卻又缺乏自主性；改革開放以后，隨著分稅制的確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟的動機不斷膨脹，自主性不斷增強，但職能直接深入到市場

4、經(jīng)濟中，偏離了公共服務的作用，成為一種發(fā)展型政府。在這種模式下，經(jīng)濟發(fā)展成為一切工作的軸心，對社會公共服務形成擠出效應，資源用于社會發(fā)展的部分也就相應減少，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力滿足基層社會對公共服務和公共物品的需要，相應地，也就無法獲取自身發(fā)展所需要的政治支持。 進入21世紀以來，稅費改革工作的推進、農(nóng)業(yè)稅的取消、基層市民社會的發(fā)展成熟等，逐步改變了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生態(tài)系統(tǒng)中權(quán)力、經(jīng)濟和其他社會資源的配置狀況，重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級原有的國

5、家與社會的關系，發(fā)展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弊端也日益明顯，服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呼之欲出。從發(fā)展型政府走向服務型政府，也就成為改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的當務之急。服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出現(xiàn)具有其深刻的歷史必然性，它既是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)特征的超越，也是對已有改革實踐的突破，更是當前中央與地方關系、政府與市場關系以及國家與社會關系嬗變背景下的產(chǎn)物。 作為中國最基層一級的行政組織，服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備服務型政府的一般內(nèi)涵，但同時也有自身的特殊性。總體說來，服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是促

6、進農(nóng)村建設的政府、是提供農(nóng)村公共服務的政府、是促進農(nóng)村社會發(fā)展的政府、是擴大農(nóng)村民主參與的政府，它具有“以農(nóng)民的公共需求為導向、合理的事權(quán)關系、彈性的組織結(jié)構(gòu)、適當?shù)臎Q策權(quán)力以及民主的公共參與”等五個方面的特征。 然而，就目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)人員配置的格局仍然以傳統(tǒng)治理的方式安排、政府體制機制創(chuàng)新進程比較緩慢、其所應履行的公共服務職責也未全部兌現(xiàn)，財權(quán)、事權(quán)的分配與其能力不相對稱，績效考評機制既缺乏科學有

7、效性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的軟、硬件設施和條件都非常差。為此，不少學者提出了多種改革方案，如“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設，將它建設成為一級完備或完全的農(nóng)村基層政府組織甚至將其向村級組織延伸”，“虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將其改為縣級政府的派出機構(gòu)，實行‘縣政、鄉(xiāng)派’”，“建設官民合作的‘鄉(xiāng)政自治模式’”，“撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等。但是，學者所提出的各種改革模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的宏觀環(huán)境考慮比較少，事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身所遇到的問題主要是取決于宏觀的制度關系，換言之，

8、是已有的、不合理的中央與地方關系、政府與市場關系以及國家與社會關系造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有的困局。有鑒于此，筆者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革置于這三個總體關系的背景下進行考察，認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的改革路徑是減少經(jīng)濟職能，強化服務職能，使之成為能反映轄區(qū)內(nèi)居民需求、能滿足居民參與愿望、能供給基本公共服務、能促進社會發(fā)展的服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。 構(gòu)建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須置于整個中國政府改革的背景之下進行思考，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不可能脫離整個政府體系的系統(tǒng)創(chuàng)

9、新戰(zhàn)略而另起爐灶；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革又具有自身的特殊性，在推進服務型政府建設的整體戰(zhàn)略中承擔起相對獨特的使命。因此，服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模型，必須既要從系統(tǒng)的角度思考，又要結(jié)合自身的結(jié)構(gòu)和功能進行設置。服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革模式的設置應該從兩個方面進行考慮：其一是外圍關系層面，服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該從中央與地方、政府與市場以及國家與社會的層面進行合理界定；其二是從結(jié)構(gòu)功能角度界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機構(gòu)。只有“關系”和“主體”這兩方面的因素相互

10、配合，才可能真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為服務型政府。從這個角度出發(fā)，筆者把服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模式界定為“關系-主體型”改革模式。 盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命運，緊緊地系于中國政府整體的改革，盡管離開全國一盤棋的整體部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革本身斷無成功可言，但是，這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能改革或者改革無所作為，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府體系的末梢，可以充分利用其“船小好掉頭”的優(yōu)勢，發(fā)揮自主性和能動性，利用新農(nóng)村建設的機會率先建設成服務型政府，這對于我國政府整

11、體改革戰(zhàn)略的推進也將大有裨益。 本文將分為六章。導論部分簡要地描述了論文的技術(shù)信息。正文部分包括第2-5章。首先分析構(gòu)建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論基礎，指出馬克思主義農(nóng)村發(fā)展理論、地方治理理論、國家與社會關系理論、公共物品理論、結(jié)構(gòu)與功能主義理論以及新公共管理理論能夠為服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設提供理論指導作用；其次，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行了界定，并梳理了建國以來直到當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的大致歷程，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從全能型政府的出現(xiàn)到發(fā)展型政府的形成，

12、再到服務型政府的提出，具有歷史必然性：第三，結(jié)合服務型政府的特征，從“促進農(nóng)村發(fā)展、提供農(nóng)村公共服務、促進農(nóng)村社會發(fā)展、擴大農(nóng)村民主參與”四個層面來確立服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本內(nèi)涵，歸納了服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的五大治理特征，并借此對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設的現(xiàn)狀和政府轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)做了分析，同時還總結(jié)了新世紀我國構(gòu)建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所做的一些探索工作；第四，提出了我國構(gòu)建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模型，即“關系-主體型”模式，即外圍關系層面和主體建構(gòu)層面疊合的模