完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律思考.pdf

1、一、文章的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容 土地是人類賴以生存的重要物質(zhì)財富。就其自然屬性而言，土地具有有限性及永久性；就其社會屬性而言，土地具有排他性及財產(chǎn)性。合理的土地制度，宏觀而言，能夠穩(wěn)定社會、促進國家經(jīng)濟發(fā)展；微觀而言，則可能激發(fā)人類無限的潛能，使土地這一重要的生產(chǎn)資料發(fā)揮出最大的效益。 自70年代末家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來，這種統(tǒng)分結(jié)合的以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制，極大地沖擊了人民公社的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即人民公社既全面集中

2、土地所有權(quán)，又全面集中土地經(jīng)營權(quán)的格局，農(nóng)民(農(nóng)戶)掌握了土地的經(jīng)營權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民憑借自己占有的土地經(jīng)營權(quán)(或日使用權(quán))使用土地資源，使農(nóng)村經(jīng)濟呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展態(tài)勢。但這種通過行政手段即集體按人口均分土地的方式，忽視了市場機制在農(nóng)地資源配置中的作用。隨著中國市場經(jīng)濟體制的建立和社會經(jīng)濟的發(fā)展，其弊端日漸暴露出來。這表現(xiàn)在：一是土地利用不合理，一些地方出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象，大量“四荒”土地未被充分利用；有些地方農(nóng)戶投入不足，進行

3、掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境遭到破壞；二是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模狹小且在繼續(xù)變小，地塊零碎，規(guī)摸不經(jīng)濟。三是家庭承包制下的“均田制”，使土地發(fā)揮了社會保障功能，但也使農(nóng)民對土地十分眷戀，許多農(nóng)民即使從事二、三產(chǎn)業(yè)獲得收入能滿足較高生活的需要，也不愿放棄土地經(jīng)營，甚至寧肯拋荒。由此，改革、完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，已成為一種必然的趨勢。而完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度其較好的改革模式之一是推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。事實上，我國目前農(nóng)村的現(xiàn)實狀況

4、也為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成和發(fā)展提供了空間，我國廣大農(nóng)村也已經(jīng)存在了大量的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不少地方也在推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中也進行了一些積極探索，使得土地向種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，滿足了土地適度規(guī)模經(jīng)營的需要，提高了國際競爭力。但無論如何，從總體上看，農(nóng)民自發(fā)進行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)規(guī)模小，配置效率低，運做方式不規(guī)范等缺點，同時由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不完善，農(nóng)村社會保障體系滯后等因素，使我國土地承包

5、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍面臨諸多障礙。因此，如何使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)朝著健康、有序的方向發(fā)展，建立起真正的“自愿、依法、有償”的土地流轉(zhuǎn)機制成為迫切需要解決的問題。 不僅如此，目前，我國正在進行深入系統(tǒng)的物權(quán)法理論研究和物權(quán)法、民法典的立法工作，國土資源部也把與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的一些問題列為“十五”的重點理論、立法和制度建設(shè)工作，豐富多樣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐，需要科學(xué)的理論支持。同時，與較為成熟完善的國有土地流轉(zhuǎn)的研究相比較，我國的農(nóng)村土地

6、流轉(zhuǎn)的研究還處于起步階段，鑒于此，本文以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為研究對象，以建立較為完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，從而最大限度地提高農(nóng)地經(jīng)營效益為目的，進而對如何完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進行對策性研究。全文分為四個部分，主要內(nèi)容如下： 第一部分，是前言部分，在這部分里，首先對本文所研究的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的背景進行了說明，并對土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)的涵義進行了界定；其次，簡要介紹了本文的研究背景、研究目的和意義以及

7、研究方法和研究思路。 第二部分，分析了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特點、存在的問題和缺陷。根據(jù)大量的文獻和調(diào)查，分析了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點，重點分析了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的立法和現(xiàn)實缺陷，就立法方面的缺陷來說：我國現(xiàn)行有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律較多，主要有《憲法》、《土地管理法》、《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》以及《農(nóng)村土地承包法》等，法律條文不可謂不多，但這些規(guī)定一方面相互之間存在沖突和落后，另一方面封閉性

8、較強，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制過多，由于立法現(xiàn)狀的缺陷，廣大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀況也令人堪憂，這直接反映在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在著眾多現(xiàn)實方面的缺陷和問題：第一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場初具雛形，但地區(qū)之間差異較大；第二，社會保障體系等的缺失導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率低下；第三，土地承包經(jīng)營權(quán)交易價格低廉制約著農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的交易；第四，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場供需失衡；第五，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短，而且極不

9、穩(wěn)定；第六，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重；第七，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程失范；第八，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制的缺失。 第三部分，在分析土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特點、存在的問題基礎(chǔ)上提出了完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的價值取向以及基本原則。任何制度的創(chuàng)新，都要體現(xiàn)立法者的價值取向，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新也不例外。我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的價值取向采取公平優(yōu)先，兼顧效率，過分偏重農(nóng)地的社會保障和就業(yè)功能，實行農(nóng)地承包

10、經(jīng)營權(quán)有限制的流轉(zhuǎn)，未來我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)堅持效率優(yōu)先，兼顧公平的價值取向。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則是指貫穿于整個土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動中的總的指導(dǎo)思想和根本準(zhǔn)則，對于完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度具有不可替代的作用。應(yīng)當(dāng)堅持如下原則：所有權(quán)不變和使用權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合的原則、合同自由原則、登記公示原則、有償性原則以及限制性原則。 第四部分，在闡述完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的價值取向和基本原則的基礎(chǔ)上，在三個層面上提出了

11、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的具體思考。包括：(一)針對法律規(guī)范本體的缺陷，提出了從法律的角度完善現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。這主要從以下幾個方面展開：第一，明確土地產(chǎn)權(quán)；第二，在立法上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)；第三，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自身的法律制度，主要包括：完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式；賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押、繼承、出典的流轉(zhuǎn)方式；修改現(xiàn)行法律規(guī)范中對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所作的封閉性的規(guī)定以及廢除土地承包經(jīng)營權(quán)采取

12、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的需經(jīng)過發(fā)包方同意的規(guī)定；第四，建立多元化的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制；第五，以“土地承包法”作為藍本，制定符合地區(qū)實際的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)與實施細(xì)則；(二)針對政府職能的不到位，提出了政府應(yīng)加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律調(diào)控。自近代以來，由于土地問題的復(fù)雜性和重要性，無論是實行土地的私有還是公有制度的國家，包括土地所有權(quán)在內(nèi)的一切土地問題莫不由公法和私法予以共同調(diào)整，從而包括土地所有權(quán)在內(nèi)的一切制度也因此兼有公法

13、和私法的雙重性質(zhì)。其根本原因在于土地之上存在著兩種利益屬性，即土地的私益性和公益性。該部分從國家干預(yù)角度，即從經(jīng)濟法層面研究國家(政府)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的干預(yù)或調(diào)控，目的在于協(xié)調(diào)農(nóng)地的“公益性”和“私益性”之間的矛盾。具體論述了以下制度：第一，土地利用規(guī)劃制度；第二，農(nóng)地用途管制制度；第三，地籍管理制度；第四，農(nóng)地登記制度。(三)針對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度的缺失提出了完善思路，主要包括培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、加快非農(nóng)產(chǎn)業(yè)

14、和小城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐、改革戶籍管理制度、完善農(nóng)村的社會保障體系等。 二、本文的貢獻與不足 本文的貢獻有兩點：1、在研究思路上，力求多方位的展開，文章主要從以下四個方面展開：一是從現(xiàn)實的角度、二是從制度價值層面、三是從法律的角度、四是從國家干預(yù)角度等進行思考。2、在研究角度上，一是著重從完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的角度入手，二是不局限于法律制度本身，而是把土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)看作是一個綜合的社會現(xiàn)象，故完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

15、制度，不僅需要法律制度本身的完善，同時也需要政府的調(diào)控以及相應(yīng)的配套制度。但由于時間、篇幅、調(diào)查資料和本人知識水平和寫作水平的限制，對某些問題的研究還不夠深入，而且對于我國各省的土地流轉(zhuǎn)具體情況，由于缺乏深入而廣泛的調(diào)查，所獲取的第一手資料較少，有的觀點還有待于實踐檢驗，有些問題還要加以展開。我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于初級階段，存在不少需要規(guī)范和解決的難題。另外，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的問題有很多值得探討，本文只是選取了其中一部分

16、進行了研究和探討，其它的諸如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式和程序，與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)理論，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易價格，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的收益分配問題等還需要進一步的研究。 法律創(chuàng)新的動力既可以是來自本土社會發(fā)展的需要，又可以是外來因素撞擊的結(jié)果，更重要的是廣大法學(xué)界精英研究、倡導(dǎo)的結(jié)晶。作者并不奢望本文能成為中國農(nóng)村農(nóng)地法律制度創(chuàng)新的動力，僅希望對我國農(nóng)村農(nóng)地法律制度的創(chuàng)新有所啟發(fā)而已。為此文中不當(dāng)之處敬請專家指評