“草根”法律服務組織：屬性變遷與進路選擇——2000年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所改革研究.pdf

1、在當前農(nóng)村法律服務客觀需求日益增大與農(nóng)村法律服務資源較為匱乏、眾多農(nóng)民群眾對市場化的法律服務支付能力不足的矛盾十分突出的情況下，作為農(nóng)村法律服務市場的主要或重要供給主體之一，并曾經(jīng)在很大程度上緩解了農(nóng)村法律服務供給不足矛盾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，時下究竟是應該繼續(xù)向前發(fā)展并不斷完善，還是任其自生自滅而結束歷史使命?要向前發(fā)展該怎么發(fā)展?方向和目標是什么?要結束歷史使命該怎么結束?方法和手段是什么?等等，一系列問題亟待思考并作出回應。更進一步來

2、看，既有研究中所持有的存在細微差別乃至大相徑庭的改革思路是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的生存邏輯?在現(xiàn)實背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所改革的實踐與理論研究之間又是否存在脫節(jié)和背離現(xiàn)象?如果有，研究者應該如何擺脫既有的價值偏好或理論預設而更加注重依循歷史發(fā)展路徑并從改革的實踐層面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的轉型?等等，所有這些都是本文所要研究的。 本文通過系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所自1980年代初以來從生成、推廣、輝煌、調整走到現(xiàn)在面臨著或存或廢、或發(fā)展或衰

3、敗的這一發(fā)展歷程，基于農(nóng)村公共服務這一視角，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所置于不同時期的制度背景下和具體的法律關系中，從制度變遷的動態(tài)過程中考察我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的服務屬性。認為：上個世紀80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所提供的法律服務基本上屬于準公共服務的范疇；而從20世紀90年代初到90年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所提供的法律服務則經(jīng)歷了一個從農(nóng)村準公共服務到農(nóng)村準私人服務的演進過程；進入新世紀以來，我國部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所提供的法律服務則開始出現(xiàn)了一種社

4、區(qū)性農(nóng)村公共服務的新走向。 其中值得關注的是，正臨世紀之交，伴隨著司法部自2000年9月開始“兩所分離”的全面啟動以及時隔3年之后《中華人民共和國行政許可法》的正式頒布，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的走向一度出現(xiàn)了“成長的煩惱”和“發(fā)展的困境”。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所定位在短時間內出現(xiàn)政策的反復性和不連續(xù)性，以及定位本身帶來的難以把握性和難以操作性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務工作者資格認可陷入了法律的“真空”，這一立法上的困難成為了目前制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律

5、服務所發(fā)展的一個重要瓶頸；而取消司法行政部門對基層法律服務所設立、變更和撤銷的審批權，致使相應的管理工作無法可依，管理手段弱化，則造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的管理出現(xiàn)了無序狀態(tài)。由此產(chǎn)生一連串值得深思的問題是：為什么改革預期的那種“兩所分離”遲遲不能較為理想地出現(xiàn)在鄉(xiāng)村地區(qū)?是什么因素導致了脫鉤改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所急劇地萎縮?再進一步追問，在今天中國鄉(xiāng)村地區(qū)法制建設的現(xiàn)實背景下，強力推行“形式正規(guī)化”或“符號化”的脫鉤改制到底又有多少正當性可

6、言? 在筆者看來，或許，轉換一個角度審視，當初啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所脫鉤改制的這一舉措自身，就在某種程度上存有欠妥或值得反思的地方。比如：“一刀切”式地分離鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的統(tǒng)一要求，固然滿足了我國單一制國家結構對政令暢通、司法統(tǒng)一的基本要求，但同時，卻犧牲了當下多元社會對糾紛機制、司法層次、法律服務多樣性的多元需求。極少從鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務工作者的視角來設計改革方案，甚或根本沒有想過將他們當作改革主體來看待，沒有調動他們必要的

7、積極性，這也許是改革不夠成功的一個重要原因。再從根本上來說，一個制度的生命力來源于社會的實際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所同然與生俱來就有一種對政策的極度依賴性，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所20多年來的生存和發(fā)展所展現(xiàn)出的旺盛生命力，本身就是對近年來接二連三出臺的抑制政策的最好駁斥。即使隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進和多元糾紛解決機制的逐步健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所可能終將在某一天自動退出歷史舞臺，但時下更為關鍵的事情，則是如何從農(nóng)村社會的法制現(xiàn)狀出發(fā)去推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務

8、所改革，以期給鄉(xiāng)民帶來真正的實惠和利益。基于這種反思，面對當前學界關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所何去何從的眾說紛紜，應該指出，從根本上來講，決定某種事物的或存或廢，并不僅僅依賴于理論上的支持抑或反對，現(xiàn)實中是否有其存在的合理基礎則是一個更具基礎性乃至決定性的因素。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所取消與否并不應該承受太多的關注與評說，真正需要給予充分關注的倒是，如何根據(jù)當下農(nóng)村社會的法律服務需求，建構起真正適合農(nóng)村社會的法律服務供給體系，屆時再來考慮是否取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)

9、法律服務所、如何將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的工作分流到農(nóng)村其他法律服務機構，則更合時宜。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的公益性事業(yè)單位，應該說，作為一種改革方案，這本身的確不失為一種選擇，但似乎有走回頭路之嫌。尤其是，置身于當前地方政府為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力而進行大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的這一背景，就全國范圍而言，那么現(xiàn)時究竟又有多少鄉(xiāng)鎮(zhèn)會在改革中采取這種做法，其預期實在不容樂觀。希望通過修改律師法將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務工作者納入律師管理體制之中，單從技

10、術層面來看，確實具有操作上的可行性，但后續(xù)的實踐表明，國務院對于這一并軌的制度設計實際上已經(jīng)直接給出了否定回答，以至于十屆全國人大常委會第三十次會議表決通過的律師法修訂案最終也沒有予以采納。而對時下正在興起的“農(nóng)村法律服務進城”這一地域拓展傾向，需要言明的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所還是應該回到農(nóng)村，立足于為當?shù)剞r(nóng)民提供法律服務，尤其是，隨著社會主義新農(nóng)村建設的全面推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的地位和作用將日益顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所產(chǎn)生于農(nóng)村，其最終的服務

11、對象是農(nóng)村，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所職能的真正回歸。 沿著上述思路，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所自脫鉤改制以后的延伸改革來看，江蘇省玄武區(qū)將基層法律服務所轉制為律師事務所的做法順應了社會發(fā)展的潮流，為法律服務市場的拓展和規(guī)范提供了一個可供選擇的途徑，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所自此以后并開始執(zhí)行律師收費標準，運作方式將愈發(fā)明顯地帶有商業(yè)化傾向，這在某種程度上，不僅會致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的生存基礎有所削弱，而且今后廣大農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)民的底層法律需求何以得到滿足

12、更是令人堪優(yōu)。上海市徐匯區(qū)“天平街道人民調解委員會調解室”屬于天平街原法律服務所向人民調解室的一種轉型，它把基層法律服務與人民調解結合起來，促使人民調解工作逐步向規(guī)范化、專業(yè)化、社會化方向完善，但從推廣范圍來看，則未必能夠在上海所有地區(qū)乃至全國都可以立即實行。一個很重要的原因就是，這種模式高度依賴地方財政。湖北省段店鎮(zhèn)法律服務所向法律服務中心過渡的做法，突出了政府的基本公共法律服務職能，探索并建立了農(nóng)村公共法律服務供給的一種新方式，但這

13、種全新的嘗試在實踐中仍有待于進一步考察。從行政法的角度去觀察段店鎮(zhèn)政府與法律服務中心之間的合同關系，最為明顯的缺陷就是，鎮(zhèn)政府的行政義務偏輕，法律服務中心作為行政相對人的義務則明顯偏重。因此整體而言，置身于時下鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所延伸改革正在興起的這一歷史進程中，改革決策者不應將視野和焦點僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所自身，而是既要充分把握和反思已有改革經(jīng)驗的成敗得失，為當下的農(nóng)村法律服務體制改革提供借鑒，又要在掌握全國不同地區(qū)改革探

14、索的基礎上，研究適合本農(nóng)村地域特點的、充分考慮農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展背景的改革路徑和內容。值得提及的是，2007年10月28日，十屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了修訂后．的《中華人民共和國律師法》，以社會各界針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的廣泛爭論為契機，筆者認為：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務收費管理辦法》，以及在此基礎制定頒布的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，都因失去了相應的合法基礎而面臨著或改或廢的命

15、運。面對如此窘境，司法部希望通過在新修訂的律師法中規(guī)定“基層法律服務”的內容，以為國務院今后單獨制定《基層法律服務管理辦法》做好準備工作，從而使基層法律服務所及其法律服務工作者的存續(xù)獲得合法性，但這一設想最終也未能如愿以償。根據(jù)最新頒布的律師法規(guī)定，針對沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，僅僅只是要求不得以律師名義從事法律服務業(yè)務，除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務。那么，結合三大訴訟法再作進一步考慮，應該說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務工作者今后

16、以公民身份有償代理訴訟，則在某種程度上確是找到了一定的合法生存空間。不過，一旦這種可能的合法生存空間果真在實踐中運作起來，那么一系列可預與不可預的問題義將隨之而來。因此，從根本上來講，要有效解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的尷尬法律地位，則必須突破現(xiàn)有的制度框架以尋求新的發(fā)展路徑。新世紀以來，伴隨著我國進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，發(fā)展戰(zhàn)略相應地調整為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，正是在這層意義上，應該說，自此以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所改革的動