授權(quán)體制：改革時期政府間縱向關(guān)系研究.pdf

1、政府間縱向關(guān)系是一國內(nèi)部不同層級的政府及其部門之間在垂直方向上的關(guān)系。中國的政府間縱向關(guān)系相當(dāng)重要而復(fù)雜,改革以來,這一關(guān)系又經(jīng)過了諸多變遷。當(dāng)前,如何認(rèn)識這一關(guān)系,如何推動這一關(guān)系更加科學(xué)化、合理化,不但是學(xué)界的研究熱點,而且也是實踐中重大而緊迫的問題。本文的目的在于對改革時期的政府間縱向關(guān)系做出一種闡釋,并據(jù)此提出對這一關(guān)系進(jìn)行改革的對策。
　　 中外學(xué)者對改革時期的政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了諸多研究,提出了大量的觀點。本文在對其

2、中的代表性觀點進(jìn)行述評的基礎(chǔ)上,提出了一個由“結(jié)構(gòu)性要素”、“體制性要素”、“調(diào)控性要素”組成的政府間縱向關(guān)系理論分析框架。根據(jù)這一框架,本文對典型國家的政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了橫向的分析與比較,對中國改革之前和改革以來的政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了縱向的分析與比較。經(jīng)過這些分析與比較,本文認(rèn)為,改革時期的政府間縱向關(guān)系是一種中央政府和上級政府可以通過授權(quán)方式來調(diào)控其與地方政府和下級政府關(guān)系的“授權(quán)體制”。首先,集中型的結(jié)構(gòu)性要素:政權(quán)力量強(qiáng)大,社

3、會自主力量弱小:中國共產(chǎn)黨“一條主線”貫穿到底；“一條船上的”立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)；單一制國家結(jié)構(gòu),行政體地方政府。這些為中央政府向地方政府、上級政府向下級政府授權(quán),并在一定情況下選擇性集權(quán)提供了制度保證。其次,體制性要素上,五級政府之間形成復(fù)雜的條塊關(guān)系；各級政府之間職責(zé)同構(gòu)；實行分稅制,財力上聚；有力的縱向監(jiān)督體制。這些為授權(quán)提供了體制保證。再次,調(diào)控性要素上,為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)國家復(fù)興,也為了改變權(quán)力高度集中的弊端,改革以

4、來,中央政府向地方政府、上級政府向下級政府進(jìn)行了大規(guī)模的、有控制的授權(quán)。其中,1978—1991年間,主要表現(xiàn)為中央政府向地方政府、上級政府向下級政府授權(quán)。1992年以來,為了適應(yīng)構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,在總體授權(quán)的前提下,中央政府和上級政府又進(jìn)行了選擇性集權(quán)。
　　 改革時期的授權(quán)體制表現(xiàn)為全面授權(quán)、傾斜授權(quán)、個別授權(quán)、選擇性集權(quán)等形態(tài)。授權(quán)體制的運行要經(jīng)過授權(quán)意愿的醞釀、請求授權(quán)意見的表達(dá)、授權(quán)對象的確定、特殊權(quán)力的

5、授予等過程。改革時期,通過靈活地授權(quán),授權(quán)體制有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制完善。但是,在三組要素上,這一體制仍然存在著嚴(yán)重的問題:調(diào)控性要素上授權(quán)不規(guī)范、體制性要素不協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)性要素不平衡。為了解決這些問題,本文提出了對授權(quán)體制改革的基本思路:通過制度化建設(shè),提升授權(quán)體制的合理因素和適合國情的成份,克服授權(quán)體制的弊端,著力進(jìn)行政府管理層面的改革；以構(gòu)建政府間財力與公共服務(wù)職責(zé)相互匹配的體制為突破口,統(tǒng)籌推進(jìn)三組要素的改革,變整體授權(quán)為有選