市場化進程中的地方政府行為自主性研究——基于浙江的個案分析.pdf

1、在市場化的改革進程中地方政府的角色行為模式為什么呈現(xiàn)出如此大的差異，并給地方工業(yè)化、市場化的路徑選擇帶來深刻的影響?而地方政府職能轉(zhuǎn)變作為行政體制改革的主題，為什么長期滯后于市場化改革的進程?本文認為，問題的核心在于，在制度環(huán)境的深刻變遷過程中，地方政府無論是職能履行還是政策執(zhí)行都存在著一種“選擇性”機制，地方政府能夠根據(jù)自身的效用偏好，有選擇性地履行職能和執(zhí)行中央政策，其行為選擇存在著一個相當大的彈性空間。從地方政府演變?yōu)橐粋€相對獨立

2、的利益主體的那一天開始，政府職能的轉(zhuǎn)變，就不再是一個簡單的角色認知或公共財力問題，而更主要的是一個政府效用目標的選擇，一個政府行為的激勵機制和約束機制問題。論文以地方政府行為自主性擴張為基本視角，立足于浙江區(qū)域市場化進程中地方政府與微觀主體互動關(guān)系的個案分析，就市場化改革進程中地方政府的行為模式及其演變軌跡，特別是地方政府在區(qū)域市場化進程中的行為選擇的內(nèi)在邏輯進行分析總結(jié)。 改革開放以來社會制度環(huán)境的深刻演變，使地方政府在整個中

3、國行政管理體制中的角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。地方政府從計劃經(jīng)濟時代單純的中央指令的執(zhí)行者，演變成了有著自身特殊利益結(jié)構(gòu)和效用目標的地方公共事務(wù)管理主體。而經(jīng)濟體制和行政體制的一系列放權(quán)改革，重構(gòu)了政府間的關(guān)系以及地方政府行為的動力機制，地方政府的自主意識迅速覺醒，并逐步形成了最大限度地擴張權(quán)限，不斷嘗試突破中央政策底線，以實現(xiàn)其特定的效用目標的內(nèi)在沖動。 由于中央政府與地方政府之間沒有能夠建立起剛性化的權(quán)限、職責分工體系，中央政府缺乏

4、監(jiān)督控制地方政府行為的有效機制。同時，為了充分調(diào)動地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟、推動體制改革的積極性，中央政府持續(xù)性地推行了權(quán)力下放的行政體制改革，對地方政府官員的考核也越來越偏重于地方經(jīng)濟發(fā)展績效所顯示的政績。上下級政府之間的關(guān)系，由此越來越具有了政治總承包的意味，即只要下級政府能夠在經(jīng)濟發(fā)展上創(chuàng)造出良好的政績，并完成上級下達的各種任務(wù)指標，上級政府通常很少干預下級政府的具體行為選擇。地方政府以完成上級政府規(guī)定的剛性任務(wù)為前提，獲取了在轄區(qū)內(nèi)

5、“說了算”的自主行為空間。 制度環(huán)境變遷過程中約束條件與動力機制的演變，既為地方政府擴張行為自主性構(gòu)建了強大的內(nèi)在誘因，也為這種擴張?zhí)峁┝藰O富彈性的可能性空間。所謂地方政府行為自主性 (The Discretion of Local Government’Action)，指的是擁有相對獨立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，擺脫上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量的控制，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級

6、政府和地方公眾意愿的行為邏輯。地方政府行為自主性不同于中央下放的自主權(quán)的一個重要特征，就在于它是一個充滿彈性的可能性空間。通過規(guī)避法律、政策的限制，地方政府可以成倍地放大中央政府下放的自主權(quán)，甚至獲取中央政府根本就沒有下放的權(quán)限。在這樣的背景下，無論是執(zhí)行上級政府制定的政策，還是追求地方政府自身的行政目標，地方政府都擁有了前所未有的自主選擇余地。地方政府不僅能夠根據(jù)自身的偏好選擇性地執(zhí)行中央的政策，履行自己的職能，還可以根據(jù)自己的效用目

7、標來配置其擁有的越來越豐富的公共資源，甚至還可以在一定程度上憑借自己同上級政府的博弈經(jīng)驗或者地方的經(jīng)濟實力，超越自身權(quán)限，突破政策界線，自主地把握政府行為的邊界。地方政府行為自主的擴張，意味著地方政府權(quán)力、職責及行為邊界的模糊化，意味著地方政府角色行為潛在的多元化的可能性，它使得地方政府的行為模式呈現(xiàn)出了越來越強烈的個性化色彩，進而導致地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的“個性化”。 地方政府行為自主性的擴張，合乎邏輯地產(chǎn)生了地方政府行為績效的

8、不確定性，以及區(qū)域市場體系發(fā)育的路徑選擇及其績效的不確定性。從“溫州模式”到“浙江現(xiàn)象”，浙江的實踐表明，地方政府的行為自主性是區(qū)域市場體系發(fā)育的關(guān)鍵變量。一方面，地方政府的行為自主性構(gòu)成了地方民眾推動的誘致性制度變遷與中央政府推動的強制性制度變遷的中間環(huán)節(jié)，是推進中國經(jīng)濟體制改革，激發(fā)體制改革創(chuàng)新活力的關(guān)鍵性因素。另一方面，利益驅(qū)動下的地方政府行為自主性往往表現(xiàn)為地方政府利用行政手段，強制性地介入微觀經(jīng)濟過程，人為阻礙要素流動和區(qū)域市

9、場體系的發(fā)育，甚至可能出現(xiàn)地方政府行為的自主性為地方行政長官追求政績最大化的沖動所左右，為地方資本力量所擺布的局面。換言之，地方政府既可能通過擴張其行為自主性，創(chuàng)造性地利用政策機遇，積極推進區(qū)域市場體系的發(fā)育；也可能通過擴張行為自主性，最大限度汲取地方資源實現(xiàn)政績最大化，成為區(qū)域市場體系發(fā)育的阻礙力量。 地方政府行為自主性的日益膨脹，表明地方政府行為既在一定程度失去了中央政府的有效監(jiān)督和制約，也沒有能夠在地方政治與行政體制的框架