對我國地方政府自主發(fā)債的分析

1、<p>　　對我國地方政府自主發(fā)債的分析</p><p>　　【摘要】2011年10月上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點啟動，意味著我國正在探索地方政府發(fā)債的新模式。本文在此背景下，首先分析了我國地方政府的發(fā)債歷程，其次提出了目前我國地方政府自行發(fā)債過程中存在的問題，最后基于以上的分析對地方政府自主發(fā)債提出幾點建議。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】地方自主發(fā)債

2、問題 建議 </p><p><b>　　一、引言 </b></p><p>　　金融危機(jī)期間，國家雖然提出了一系列的應(yīng)對金融危機(jī)的方案，但是地方政府的融資問題依舊難以解決。2009年3月，財政部出臺了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，地方政府債券終于揭開了神秘的面紗。2011年10月20日財政部下發(fā)通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地

3、方政府自行發(fā)債試點啟動。這意味著我國地方政府發(fā)債的機(jī)制已經(jīng)開始起步，而且在不斷的籌建和完善，也意味著正在向國際上真正的自主發(fā)債發(fā)展。 </p><p>　　二、我國地方政府發(fā)債歷程分析 </p><p>　?。ㄒ唬┑谝浑A段：中央轉(zhuǎn)貸地方 </p><p>　　即由財政部將一部分國債轉(zhuǎn)貸給省級（包括省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市）政府。1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，

4、財政部在預(yù)算中首次出現(xiàn)中央轉(zhuǎn)貸地方的債務(wù)管理方式，一直到2003年經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱趨勢后才停止。 </p><p>　?。ǘ┑诙A段：中央代發(fā)地方債 </p><p>　　財政部代理地方發(fā)債，列入省級預(yù)算管理。2009年，為應(yīng)對國際國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)變動，中央出臺四萬億的投資計劃，其中安排代發(fā)地方債務(wù)2000億，由轉(zhuǎn)貸逐漸變?yōu)榇l(fā)。同年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力，

5、根據(jù)預(yù)算法特別條款規(guī)定，國務(wù)院決定，允許地方政府發(fā)行債券，列入省級預(yù)算管理。2009年至2011年，全國人大每年批準(zhǔn)的地方政府債規(guī)模均為2000億元。 </p><p>　　（三）第三階段：地方自行發(fā)債試點 </p><p>　　2011年10月下旬，根據(jù)財政部下發(fā)的通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點啟動。 </p><p&

6、gt;　　三、我國地方政府自主發(fā)債存在的問題 </p><p>　?。ㄒ唬┑胤秸畟鶆?wù)問題 </p><p>　　伴隨著金融危機(jī)期間一攬子經(jīng)濟(jì)刺激方案，以及一系列民生政策的密集出臺，近幾年，地方政府收支矛盾、融資難問題凸顯，一些地方政府開始組建地方融資平臺，這雖對緩解融資難有一定作用，但在規(guī)范性與防范風(fēng)險方面并非長久之計。 </p><p>　　（二）地方財務(wù)不透明

7、，舉債融資不規(guī)范 </p><p>　　地方政府財務(wù)不透明，會加大政府債務(wù)的風(fēng)險。有些地方政府財務(wù)管理混亂，歷史性的債務(wù)很多，政府自行發(fā)債可能短期來看可以改善政府的財政問題，但是長期來看，可能帶來更大的財政負(fù)擔(dān)。 </p><p>　?。ㄈ┵Y金監(jiān)管不到位 </p><p>　　資金監(jiān)管一直是地方政府監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，很多中央政府撥的?？疃急坏胤秸灿茫螞r地方自

8、行發(fā)債的資金。 </p><p>　　四、對我國地方政府自主發(fā)債的建議 </p><p>　　我國正式的地方債剛剛起步，需要立足我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，地方政府自主發(fā)債，需妥善解決以上問題，目前的試點也正是解決這些問題的嘗試。為推動地方政府盡快實現(xiàn)自主發(fā)債，需要從以下幾個方面考慮： </p><p>　　（一）明確發(fā)行主體，匹配投資責(zé)任 </p>&l

9、t;p>　　自主發(fā)債的發(fā)行主體級別應(yīng)當(dāng)與政府投資項目支出的責(zé)任主體級別相匹配，即哪級政府承擔(dān)了投資項目的支出責(zé)任，就由哪級政府發(fā)債，只有這樣才能將發(fā)行主體與項目立項審批主體、投資主體、受益主體相統(tǒng)一，進(jìn)一步增強(qiáng)債券的安全性和可操作性。 </p><p>　?。ǘ┖侠韰⒖紘饨?jīng)驗，設(shè)計發(fā)行額度控制指標(biāo) </p><p>　　目前學(xué)術(shù)界對于地方債券發(fā)行額度控制有占地方財政收入的比例、占

10、地方GDP的比例等各種指標(biāo)，但這些指標(biāo)多是基于國外的經(jīng)驗，與中國的國情不一定相符。如我國地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，既包括預(yù)算“表內(nèi)”的國債，也包括各級各類平臺債務(wù)，因此國外的各種發(fā)行額度控制指標(biāo)，可以在評估過程中加以參考，但并不適宜直接套用。在評估地方政府自主發(fā)債的額度時，建議首先根據(jù)地方財政收入、GDP等指標(biāo)計算其所能承受的最高債務(wù)額度，再統(tǒng)籌考慮政府已有的各種負(fù)債，以二者的差額來計算發(fā)行額度的上限。 </p><

11、;p>　?。ㄈ┟鞔_資金投向，一般財政收入作為償還來源 </p><p>　　地方政府自主發(fā)債如果直接指定具體項目，并以項目收入作為還款來源，可能存在的問題是：一方面政府投資項目的收益實際上仍可能來源于間接財政補(bǔ)貼，另一方面特定項目的融資其實通過“城投債”就可實現(xiàn)。因此建議，自主發(fā)債的資金用途不與具體項目掛鉤，還款資金則來源于本級政府的一般財政收入。 </p><p>　　（四）統(tǒng)籌

12、考慮政府和市場，確定合理的發(fā)行期限 </p><p>　　自主發(fā)債初期，采用與“中央代發(fā)地方政府債”相仿或適度延長的期限結(jié)構(gòu)，無論對地方政府還是對市場而言都是相對穩(wěn)妥的選擇；在試點情況較為順利、地方政府建立起較高的信用后，再適當(dāng)延長發(fā)行期限。 </p><p>　?。ㄎ澹┳R別發(fā)行關(guān)鍵節(jié)點，加強(qiáng)風(fēng)險防控措施 </p><p>　　“自主發(fā)債”的關(guān)鍵是地方政府風(fēng)險的防控

13、。在量化指標(biāo)方面，應(yīng)本著謹(jǐn)慎性的原則，借鑒國外經(jīng)驗和國內(nèi)實際，設(shè)計風(fēng)險控制指標(biāo)，如債務(wù)率、償債率等，并設(shè)置清晰的基線。在制度方面，需要建立健全信用評級制度，進(jìn)一步完善信用評級機(jī)構(gòu)的獨立公正運作，對地方政府的信用做出公正的評價；建立完善的信息披露制度，加強(qiáng)地方政府債券資金使用的透明度和規(guī)范性。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1