資源稅、費(fèi)及租相協(xié)調(diào)配合的財稅法治邏輯

1、一、問題的提出 一、問題的提出隨著資源稅改革的加速推進(jìn)，清費(fèi)立稅逐漸成為改革的重心。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、水資源費(fèi)等隨著礦產(chǎn)資源稅的全面開征和水資源稅的試點推進(jìn)，都面臨被停征的命運(yùn)。可見，無論是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)的并入資源稅，還是水資源費(fèi)的費(fèi)改稅，費(fèi)與稅的關(guān)系已經(jīng)成為資源稅改革的關(guān)鍵。由此也引發(fā)本文所要討論的重點：一是此類收費(fèi)能否“并入”和“改為”資源稅，是否兩者之間僅限于費(fèi)與稅的關(guān)系而與租無涉；二是此類收費(fèi)怎樣“并入”和

2、“改為”資源稅，當(dāng)前的財稅改革措施是否符合財稅法治要求；三是此類收費(fèi)在“并入”和“改為”資源稅后，如何協(xié)調(diào)資源稅、費(fèi)與租的法律關(guān)系。從邏輯上講，上述收費(fèi)項目能否“并入”和“改為”資源稅，前提是其與資源稅具有相同的法理基礎(chǔ)或者功能定位，在“并入”和“改為”資源稅后能夠?qū)崿F(xiàn)稅費(fèi)關(guān)系協(xié)調(diào)。由于不同的財政收入承載著不同的財政職能，并引發(fā)不同的法律規(guī)制，而資源稅費(fèi)改革不但牽涉費(fèi)與稅的關(guān)系，還和財稅體制改革息息相關(guān)，更是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵步驟。所以

3、，將其納入財稅法治視角展開研究至關(guān)重要。基于以上考慮，本文即以停征此類收費(fèi)項目為切入點，通過對其法理基礎(chǔ)的探討，厘清其與資源稅的功能邊界，并審視其背后的財稅法治邏輯，以期能為當(dāng)前資源稅費(fèi)改革和今后資源稅的擴(kuò)圍提供理論支持和實踐指導(dǎo)。二、 二、“并入 并入”和“改為 改為”資源稅的財稅法含義 資源稅的財稅法含義依照國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的目的在于保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源

4、的財產(chǎn)權(quán)益。這決定了其肩負(fù)的雙重職能，也即在確保國家對礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益實現(xiàn)的同時，促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展。作為一般公共預(yù)算收支中的專項資金，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在支出上設(shè)立了兩個項級科目，即“礦產(chǎn)資源勘查支出”和“資源保護(hù)支出”。針對中外合作開采石油資源所征收的礦區(qū)使用費(fèi)，一定程度上具有資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是基于國家對石油資源開采權(quán)的讓渡，而對中外合作企業(yè)有償使用國有資源所收取的對價，體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。而按照國務(wù)院《取水許可和

5、水資源費(fèi)征收管理條例》，水資源費(fèi)的征收宗旨在于加強(qiáng)水資源管理和保護(hù)，促進(jìn)水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用。由此可見，相較于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的雙重職能，礦區(qū)使用費(fèi)和水資源費(fèi)則呈現(xiàn)出明顯的單項職能。進(jìn)而，能否“并入”和“改為”資源稅，就需要對資源稅和資源租征收的法理基礎(chǔ)進(jìn)行探討。（一）資源稅和資源租征收的法理基礎(chǔ)決定了資源稅課征的前提——資源開發(fā)行為，作為市場主體的民事權(quán)利，相對于國家的稅法規(guī)制，具有基礎(chǔ)性和前提性。如果我們將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使

6、用費(fèi)和水資源費(fèi)統(tǒng)一定義為費(fèi)而取消征收時，必然產(chǎn)生如下缺憾：一方面，導(dǎo)致資源租與資源費(fèi)的相互替代，進(jìn)而統(tǒng)一課征資源稅時，面臨資源稅與資源租的相互替代?！稇椃ā返诰艞l將礦產(chǎn)資源立法確立為國家絕對所有，但還存在諸如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂資源屬于集體所有的例外情形，如果取消資源租和資源費(fèi)的相應(yīng)職能而交由資源稅承擔(dān)，極易加重資源稅的功能負(fù)擔(dān)。另一方面，面臨礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的喪失問題。在財稅實踐中，我們一般將礦區(qū)使用費(fèi)納入國有資源（資產(chǎn)

7、）有償使用收入科目，而將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和水資源費(fèi)作為非稅收入中的專項收入，列在行政事業(yè)性收費(fèi)名下。這樣處理似乎礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和水資源費(fèi)與國家所有權(quán)無關(guān)，使其脫離了與國家所有者權(quán)益在法律上的勾連。如果將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)所具有的保障國家所有者權(quán)益的功能取消，就等同于放棄了國家讓渡礦產(chǎn)資源開采權(quán)的對價，勢必導(dǎo)致國家所有者權(quán)益的喪失，也明顯缺乏合法性基礎(chǔ)。所以，從礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)的基本屬性和具體職能看，與其說是資源費(fèi)，倒不如說是以費(fèi)的名

8、義履行租的職能，一定程度上具有資源租的本質(zhì)屬性。進(jìn)而，與其說是將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)并入資源稅，還不如說是將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)促進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展的職能并入資源稅，而其保障國家所有者權(quán)益的職能非但不能并入資源稅，還應(yīng)繼續(xù)保留或者并入資源租的實現(xiàn)機(jī)制之中。而對于水資源費(fèi)，由于其只具有保障資源的可持續(xù)發(fā)展職能，與資源稅的基本職能具有高度契合性，通過費(fèi)改稅形式更能體現(xiàn)稅收在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境基本國策實施中的法定性、權(quán)威性，理應(yīng)界定為“改為”。

9、如果僅僅聚焦于稅而忽略了費(fèi)與租的配合，將國家政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)利、市場機(jī)制與國家規(guī)制相互替代，不但有損國家所有者權(quán)益的實現(xiàn)，而且不利于資源開發(fā)的可持續(xù)性，易導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)“企業(yè)獲益大，國家收益少，生態(tài)污染重”的局面，以及“先因資源富集而興”“后因資源枯竭而廢”的困局。三、資源稅、費(fèi)、租協(xié)調(diào)配合的財稅法本質(zhì) 三、資源稅、費(fèi)、租協(xié)調(diào)配合的財稅法本質(zhì)《憲法》第九條通過顯性條款對礦產(chǎn)、水等自然資源的國家所有權(quán)進(jìn)行界定，并通過《水法》等一系列法律法