關(guān)于建立法官助理制度的調(diào)研報告

1、<p>　　關(guān)于建立法官助理制度的調(diào)研報告</p><p>　　近年來，隨著依法治國觀念的逐漸深入人心，司法改革已經(jīng)成為我國司法機關(guān)乃至社會各界共同面臨的一項重要課題。當(dāng)前人民法院的改革已經(jīng)進(jìn)入一個關(guān)鍵時期，在做好審判機制改革的同時，進(jìn)行推進(jìn)創(chuàng)新，以切實解決司法公正、司法效率、司法環(huán)境方面存在的問題，把握司法改革這一歷史性的機遇。近來，最高人民法院提出，法官助理制度將準(zhǔn)備在全國法院實施，該項制度的推行奏

2、響了法官職業(yè)化建設(shè)的前奏曲，同時，對于緩解基層法院在審判工作中面臨的各種壓力與矛盾、提高工作效率也將起到促進(jìn)的作用。本文通過詢問法院工作人員和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式針對法官助理制度的建立和具體實施方法進(jìn)行了調(diào)查研究，并擬對基層法院法官助理制度的構(gòu)建作一初步探討。</p><p>　　一、法官助理及法官助理制度概述</p><p>　　1、法官助理和法官助理制度的概念</p>&l

3、t;p>　　何謂法官助理，筆者根據(jù)法學(xué)基礎(chǔ)理論并通過此次調(diào)研活動結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗可得出如下概念：所謂法官助理就是法院內(nèi)部通過選任產(chǎn)生的，在案件審理過程中協(xié)助法官處理包括調(diào)查、取證、送達(dá)等程序性事務(wù)的相對獨立的個人。法官助理制度則是各級法院內(nèi)部建立的具體規(guī)范法官助理的選任、職責(zé)分工、獎懲等的一系列管理制度。</p><p>　　2、法官助理制度的特點</p><p>　　法官助理不

4、同于傳統(tǒng)意義上的法官、書記員，它具有自身鮮明的特點：（1）法官助理具有相對獨立性。法官助理對法官有協(xié)助工作的義務(wù)，但并不意味著其將隸屬于法官領(lǐng)導(dǎo)，相反，兩者之間應(yīng)當(dāng)是相互配合、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。同樣，法官助理與書記員之間也存在這種分權(quán)制衡的關(guān)系。（2）法官助理有明確的職責(zé)分工。過去的“審書制度”容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明的弊端，法官助理制度的建立使三者之間的職責(zé)分工更加明確。</p><p>　　二、法官助理制度的

5、管理體制</p><p>　　1、法官助理的來源。</p><p>　　國外的法官助理一般來源于高等法學(xué)院的優(yōu)秀畢業(yè)生，其能直接參與審判過程中實務(wù)性的操作實質(zhì)上是得益于法學(xué)院的高度專業(yè)性、職業(yè)性的訓(xùn)練；縱觀我國高等法學(xué)教學(xué)情況，則多數(shù)缺乏針對性，畢業(yè)生多是在紙上能侃侃而談而實際操作能力差（絕非針對畢業(yè)生能力）。</p><p>　　筆者認(rèn)為，要求教育方式適應(yīng)法院的改

6、革在短期內(nèi)顯然是不現(xiàn)實的，在現(xiàn)階段，如希望法官助理在聘用后立即切入工作，來源可考慮以下方面：（1）原審判員和助理審判員。法官員額確定后，不在法官員額范圍之內(nèi)，且自身愿意擔(dān)任法官助理的人員；（2）法院中現(xiàn)有已經(jīng)通過初任審判員考試或通過國家統(tǒng)一司法考試但尚未任命為法官的人員；（3）目前不具備擔(dān)任法官助理所要求的學(xué)歷，但具有豐富的審判經(jīng)驗，經(jīng)考核合格的優(yōu)秀在編書記員；（4）向社會公開招募最低限高等院校法律專業(yè)本科以上學(xué)歷畢業(yè)生或確實操作能力優(yōu)

7、秀者。</p><p>　　目前正屬于司法改革的過渡時期，法官助理的來源多樣化能彌補專業(yè)性法律人才的短期缺乏。</p><p>　　2、法官助理的職權(quán)。</p><p>　　有的觀點認(rèn)為，法官助理在庭前可以對案件進(jìn)行簡單調(diào)解，出具調(diào)解書，對所調(diào)解案件承擔(dān)責(zé)任甚或在普通程序案件中任合議庭成員，參加開庭、合議，對此觀點我們不予認(rèn)同。最高人民法院提出設(shè)立法官助理，目的是通

8、過合理劃分審判工作職責(zé)，理順法院審判人員與其他各類審判輔助人員的關(guān)系，保證法官專事案件的審理工作，以實現(xiàn)司法資源的合理配置，提高審判質(zhì)量和效率。故法官助理應(yīng)是協(xié)助法官從事審判業(yè)務(wù)的輔助人員，應(yīng)該明確的是法官助理本身沒有審判權(quán)，只是在現(xiàn)行的法官工作任務(wù)中一部分將分離出來，由法官助理承擔(dān)。進(jìn)行調(diào)解并出具調(diào)解書以及參加合議勢必將法官助理權(quán)限擴大，最終導(dǎo)致案件審判的權(quán)責(zé)不清、錯案無法追究。</p><p>　　那么，哪些

9、工作應(yīng)由法官助理來進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為，法官助理應(yīng)進(jìn)行如下工作：</p><p>　　（1）案件庭前準(zhǔn)備工作。包括：①案件起訴文書；②應(yīng)訴通知書、出庭通知書（開庭傳票）的送達(dá)；③案件的開庭日期排定；④為法官收集準(zhǔn)備材料；⑤主持交換證據(jù)；</p><p>　?。?）案件審理過程中輔助工作。包括：①在法官的指導(dǎo)下，帶領(lǐng)書記員（或由兩名法官助理）進(jìn)行調(diào)查取證、勘驗、委托鑒定等工作；②案件移送；③補收

10、訴訟費或收取案款；④接待當(dāng)事人，進(jìn)行談話或詢問并記入筆錄；⑤安排合議庭合議；</p><p>　?。?）案件審理結(jié)案后的后續(xù)工作。包括：①送達(dá)裁判文書；②案件的報結(jié)工作；③辦理案件上訴的有關(guān)手續(xù)；④通知并為當(dāng)事人收取或發(fā)還案款；⑤協(xié)同法官進(jìn)行案件的整理、匯報等工作。</p><p>　　法官助理的工作需要在實踐中不斷的摸索經(jīng)驗以加以確定，故在上述過程中，法官應(yīng)隨時指導(dǎo)并安排法官助理的工作，

11、協(xié)調(diào)好其與書記員之間工作的分配；同時法官助理應(yīng)及時將有關(guān)情況報告法官，防止因工作協(xié)調(diào)不一致造成程序錯誤或重復(fù)勞動，最終不能達(dá)到提高工作效率的目的。</p><p>　　3、法官助理的管理機構(gòu)</p><p>　　在明確了法官助理權(quán)責(zé)后，法官助理管理制度及管理機構(gòu)的建立是迫切要解決的問題。</p><p>　　筆者在研究基層法院法官助理試點改革后發(fā)現(xiàn)，基層法院對于法官

12、助理均無專門的管理機構(gòu)，也未出臺相應(yīng)管理制度，一般沿襲原對于書記員的管理制度，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、分工不清或有令不行的情況，一般的解決方法是向庭長反映，無明確的管理標(biāo)準(zhǔn)，這樣不利于審判工作的進(jìn)展及對法官助理的制約。但如果增加新的管理機構(gòu)，勢必造成基層法院增加支出、管理機構(gòu)龐雜，不利于正常工作的進(jìn)行及審判效率的提高。</p><p>　　在這一點上，是否可以增加《法官法》關(guān)于法官考評委員會職能的規(guī)定，將法官考評委員會設(shè)為

13、常設(shè)機構(gòu)，由院長直接領(lǐng)導(dǎo)，選舉考評委員會委員，管理法官及法官助理，改變用行政手段管理的機制。</p><p>　　法官（助理）考評委員會可以增加如下職能：</p><p>　?。?）法官助理的來源，把好法官助理的來源關(guān)。現(xiàn)階段法官助理來源上文已有闡述，不做贅述。法官助理來源的多樣性決定了必須有一個機構(gòu)對于來源進(jìn)行審核、把關(guān)，此點是保證審判工作質(zhì)量的前提。</p><p&

14、gt;　?。?）法官助理的考核。法官有考核制度，書記員考核制度也正在建立，作為二者的有效銜接、法官助理也應(yīng)建立相應(yīng)的考核機制，定期對其政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面進(jìn)行嚴(yán)格的考核，將考核結(jié)果作為晉升、降級、淘汰的依據(jù)。</p><p>　　由法官（助理）考評委員會管理法官助理可以建立健全法官助理的競爭機制，使“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”，最終達(dá)到級別上能高低、崗位上能上下、人員上能進(jìn)出的目的，保障法院的審判人員始

15、終保持新鮮血液。</p><p>　　三、法官助理制度的先進(jìn)經(jīng)驗</p><p>　　法官助理制度最早出現(xiàn)在國外，因案件的增多，為了提高審判效率、輔助審判，法官助理制度逐漸產(chǎn)生，并最終快速發(fā)展。在各國均有不同的表現(xiàn)形式及職能。</p><p>　　在美國，自20世紀(jì)30年代起，聯(lián)邦法院的法官雇傭新從法學(xué)院畢業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生擔(dān)任一年或兩年的助手已經(jīng)成了普遍的做法。70年

16、代后，由于案件的增加，上訴法院開始聘用法院助理。在日本，法院書記官參加法院事務(wù)的部分管理，并以自己的名義行使部分的司法權(quán)，此外還可以進(jìn)行調(diào)查。在奧地利，法院助理有權(quán)就支付命令、案件受理登記、令狀的執(zhí)行以及裁定的修改等事情做出決定。</p><p>　　如房山區(qū)法院試行了“3-2-1”制度，即由選任產(chǎn)生三名法官，負(fù)責(zé)主持庭審、居中評斷、依法裁判，并對案件的審判質(zhì)量承擔(dān)全部責(zé)任；兩名法官助理進(jìn)行程序性事務(wù)處理，負(fù)責(zé)完

17、成調(diào)查取證、送達(dá)、接待當(dāng)事人和律師、采取保全措施、組織預(yù)備庭、安排開庭日期等庭前準(zhǔn)備的事務(wù)性工作，法官助理就其工作向整個“3-2-1”審判組承擔(dān)責(zé)任；由一名書記員負(fù)責(zé)庭審記錄，其專職負(fù)責(zé)三名法官的庭審記錄。</p><p>　　崇文區(qū)法院試行了“1-1-1”制度，即審判管理模式下采取一名法官、一名法官助理、一名書記員組成一組，人員固定，以法官為中心，法官助理、書記員輔助法官進(jìn)行審判工作。在審判工作中以法官為主導(dǎo)，

18、法官助理、書記員服從法官的指令、安排，書記員在不影響法官指令、安排的前提下，對于法官助理的指令、安排應(yīng)予服從。出現(xiàn)問題應(yīng)互相協(xié)商，如協(xié)商不成，可向庭領(lǐng)導(dǎo)反映解決。</p><p>　　除此之外還有其他各地的法院試行了類似的制度，如北京市海淀區(qū)法院試行“一四二”審判模式、北京市宣武區(qū)法院試行“一二一”審判模式、江西省鉛山縣法院試行“二一一”審判模式、江蘇省常州市中級法院試行“三二一”審判模式、浙江省奉化縣溪口法庭實

19、行“三二一”審判模式等等。（其中間環(huán)節(jié)均為法官助理）</p><p>　　上述各地法院的改革，對于提高工作效率及審判質(zhì)量起到了極大的推動作用，同時也證明了法官助理制度在基層法院的極大的生命力。</p><p>　　在此主要介紹北京市房山區(qū)法院“三二一審判機制”的具體做法，以為借鑒之用。北京市房山區(qū)法院于2000年2月創(chuàng)制并率先實施的“三二一審判機制”改革，可以說是一種新型審判機制。通過這項

20、改革，在審判組織中設(shè)置了法官助理，重新配置了審判資源。它的實踐對完善審判委員會的職責(zé)，落實審判長選任制度，建立院、庭長開庭制度，開展法官定編、設(shè)置法官助理制度及其他有關(guān)的審判組織改革和人事制度改革，均產(chǎn)生了積極的推動作用。</p><p>　　1、“三二一審判機制”的內(nèi)容</p><p>　　“三二一審判機制”是指在審判長、獨任審判員選任制的基礎(chǔ)上建立起來的以審判長為中心，由三名法官、兩名

21、法官助理和一名書記員組成一個審判組，共同開展審判活動的職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督有力的審判工作機制。“三二一”的名稱是對這一審判機制的人員配置結(jié)構(gòu)的形象反映。其中的“三”是指經(jīng)選任產(chǎn)生并負(fù)責(zé)案件審判的三名法官（其中一名為選任審判長），他們的職責(zé)就是主持庭審、居中裁判、全權(quán)負(fù)責(zé)案件的審與判，并對案件的審判質(zhì)量負(fù)全部責(zé)任。其中的“二”是指負(fù)責(zé)案件庭前準(zhǔn)備工作的兩名法官助理，他們對整個“三二一”審判組負(fù)責(zé)，而不是對其中的單個法官負(fù)責(zé)，其職責(zé)就是

22、完成調(diào)查、取證、送達(dá)、組織預(yù)備庭、安排開庭日期等事務(wù)性工作。其中的“一”是指負(fù)責(zé)庭審記錄工作的一名書記員（或速錄員），其職責(zé)是負(fù)責(zé)三名法官的庭審記錄。三者之間既配合又制約，形成職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督有力的審判工作機制。</p><p>　　2、“三二一審判機制”是一種新型的審判工作機制</p><p>　　首先，“三二一審判機制”針對法官數(shù)量多但整體素質(zhì)不高、權(quán)力廣泛卻職責(zé)不明這一現(xiàn)狀，

23、改革了法官的任免制度?！叭粚徟袡C制”貫徹落實《人民法院五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）提出的審判長、獨任審判員選任制度，按照德才兼?zhèn)洹⒐礁偁?、能上能下的原則，從眾多的具有審判職稱的人員中選出少量法學(xué)理論功底較深、審判實踐經(jīng)驗豐富的審判人員，讓這些人員擔(dān)任審判長和獨任審判員，將他們充實到審判第一線，改變過去法官職業(yè)的大眾化形象，逐步實現(xiàn)法官的精英化。“三二一審判機制”進(jìn)一步明確了法官的職責(zé)權(quán)限，改變審理案件過程中的匯報審批制度，法

24、官對其審理的案件有完全的裁判權(quán)，不必請示匯報，就可以簽發(fā)法律文書。同時，法官對其裁判的案件承擔(dān)完全的責(zé)任。這就改變了過去“審者不判，判者不審”的狀況，避免了雖有錯案追究制度卻不能落實錯案責(zé)任的尷尬。</p><p>　　其次，“三二一審判機制”突破了傳統(tǒng)的“審書（審判員＋書記員）組合”模式，設(shè)置了法官助理一職，改革了審判組織結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的三種審判組織形式除審判委員會以外，在開展審判活動時都采用“審判員＋書記員”

25、的結(jié)構(gòu)。從案件送達(dá)、調(diào)查取證、安排開庭日期等庭前準(zhǔn)備工作到開庭審理、判決的形成，再到宣判和送達(dá)裁判文書，最后到案卷歸檔，審判員和書記員都參與其中，沒有實現(xiàn)審判資源的合理配置?！叭粚徟袡C制”改革了上述結(jié)構(gòu)模式，設(shè)置了法官助理，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個審判組?！叭粚徟袡C制”在審判組織形式上仍然堅持獨任審判和合議庭制度，即在簡易程序中，“三二一”審判組中的三名法官分別為獨任審判員，各自按法官助理排定的時間開庭審判；

26、在普通程序中，這三名法官組成合議庭，并固定由其中被選任的審判長擔(dān)任合議庭審判長，實行合議制原則，但在審判組織的結(jié)構(gòu)上采用了“法官＋法官助理＋書記員”的模式，并明確劃定了三者之間的職責(zé)權(quán)限，即法官負(fù)責(zé)庭審裁判，法官助理主持庭前準(zhǔn)備工作，書記員負(fù)責(zé)庭審記錄。這樣，法官從繁重的事務(wù)性工作中解脫出來，專心致力于審判工作。</p><p>　　再次，“三二一審判機制”突破了過去審判員與書記員師徒式的關(guān)系模式，加強了審判組織

27、內(nèi)部的監(jiān)督關(guān)系。在過去的審判機制下，由于審判員與書記員是一對一的配置關(guān)系，且審判員對書記員具有領(lǐng)導(dǎo)、管理和培養(yǎng)的職責(zé)，因此，審判員與書記員之間實際上形成了一種師徒式的關(guān)系模式。在這種關(guān)系模式下，審判員與書記員在審判活動中很難認(rèn)識到各自的獨立價值，審判員不僅經(jīng)常地做些本屬于書記員的工作，也常常將屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項交給書記員去做。</p><p>　　“三二一審判機制”通過增設(shè)法官助理和設(shè)定法官、法官助理及書記

28、員的職責(zé)，改變了審判組織人員間的關(guān)系模式。法官、法官助理和書記員具有各自獨立的職責(zé)，法官與法官助理、書記員之間不是統(tǒng)屬關(guān)系，而是協(xié)作、監(jiān)督關(guān)系。法官助理和書記員作為審判輔助人員，不是聽命于某個法官，而是對整個“三二一”審判組負(fù)責(zé)，法官在審判程序方面受到了有效的監(jiān)督和制約。</p><p>　　四、實行法官助理制度的意義</p><p>　　當(dāng)前，基層法院在審理案件過程中面臨如下幾個大矛盾：

29、</p><p>　　1、收案數(shù)量連年大幅度攀升與審判人員數(shù)量不變的矛盾</p><p>　　隨著我國市場經(jīng)濟的有序發(fā)展，各基層法院案件數(shù)量激增，最明顯的是民事與刑事案件數(shù)量的增長；而同時，基層法院審判人員的配置有的基本未變，有的則隨著司法改革的推進(jìn)有著下降的趨勢，二者形成相對的不均衡。</p><p>　　2、案件類型的變化對理論功底的要求與審判人員工作繁重而無暇

30、研究的矛盾</p><p>　　在案件數(shù)量增長的同時，案件類型也向多元化、新穎化、專業(yè)化發(fā)展。例如民事案件隨著大民法思路的構(gòu)建，憑一本《民法通則》、一本《婚姻法》走遍天下的日子已不復(fù)存在，判案思路正向深度與廣度發(fā)展，對于審判人員法律的運用與把握提出了較高的要求；同時，在繁重的工作壓力下，審判人員往往利用業(yè)余時間加班結(jié)案，我認(rèn)識一位法官，他一年結(jié)案800件，平均每工作日3件，試想在此種條件下，他還有時間去仔細(xì)鉆研每

31、個案子、去著述深造嗎？</p><p>　　3、審判員、書記員權(quán)責(zé)不明確的矛盾</p><p>　　現(xiàn)各基層法院大多實行“一審一書”、“兩審一書”或書記員室統(tǒng)一管理制度，此種配置容易造成審書權(quán)責(zé)不明確、分工不細(xì)致；中間環(huán)節(jié)的缺乏，使審書矛盾增多、工作效率低下，不利于當(dāng)事人利益的保護(hù)及司法改革的進(jìn)行；同時，人員配置的緊張往往使基層法院不得不出現(xiàn)一些一人開庭、一人調(diào)查的違法現(xiàn)象。</p&

32、gt;<p>　　綜上所述，可以看到基層法院審判工作中的種種矛盾，迫切需要審判機制的變革，法官助理制度在基層法院推行、實施勢在必行，該制度的實施必將改變過去的一些缺陷。</p><p>　　仍以房山區(qū)法院的“三二一”審判模式為例，“三二一審判機制”改革是近年來人民法院在探索審判體制創(chuàng)新過程中取得的又一成果，其核心是法官助理的設(shè)置。在法院內(nèi)部設(shè)立法官助理無疑為實現(xiàn)審判人員合理分流提供了渠道，對逐步實現(xiàn)

33、法官的精英化，優(yōu)化審判資源的合理配置，都將起到長遠(yuǎn)的積極意義。</p><p>　　“三二一審判機制”改革是一種體制創(chuàng)新，其進(jìn)步意義主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，這一改革創(chuàng)造性地貫徹了《綱要》精神；另一方面，這一改革適應(yīng)了審判工作未來發(fā)展的趨勢。從審判工作本身的特點和現(xiàn)實需要來看，強化合議庭職責(zé)，減少法官數(shù)量，提升法官素質(zhì)，增加審判輔助人員，進(jìn)一步增強審判的透明度和法院審判的獨立性，加強和完善人民法院的內(nèi)部監(jiān)督機制

34、是審判工作未來發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢?！叭粚徟袡C制”改革正是敏銳地反映了這一趨勢，其“精選審判人員、強化審判職責(zé)、優(yōu)化資源配置、強調(diào)職能分離、加強內(nèi)部監(jiān)督”的改革思路，使“三二一審判機制”改革更具有前瞻性意義。</p><p>　　一個新制度的實施不會一帆風(fēng)順，改革應(yīng)是在一次次探索與失敗的基礎(chǔ)上汲取經(jīng)驗，法官助理制度也不會例外。中國幅員遼闊，法官助理制度改革很難制定統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，例如很少有法學(xué)院畢業(yè)的學(xué)生愿意

35、到某個法院的法庭或某偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院擔(dān)任法官助理，即使愿意，這些助手會不會象美國法官助理制度已經(jīng)顯示的一樣，掩蓋了許多法官專業(yè)知識和職業(yè)能力的欠缺，造成法官對助理的過分依賴？這就注定各地法院必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在最高院的指導(dǎo)下制定適合自己的法官助理制度。</p><p>　　中國的司法改革需要一種實際的、務(wù)實的、具體的研究和操作，實際上，司法制度是社會制度的一個部分，司法制度改革的研究不應(yīng)狹義的歸于法學(xué)研究