農(nóng)村社區(qū)治理：從硬治理向軟治理的轉(zhuǎn)變.pdf

1、我國(guó)當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村社區(qū)治理體制，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“人民公社”，雖然經(jīng)過村民自治的第一次鄉(xiāng)村治理體制改革，但并不徹底，仍然帶有濃厚的“硬治理”色彩，具體表現(xiàn)為指標(biāo)化、可視性、封閉性、強(qiáng)制性等特征。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民正在加速“終結(jié)”，鄉(xiāng)村治理的時(shí)空條件發(fā)生了根本性改變，農(nóng)村社區(qū)硬治理體制越來越暴露出其歷史局限性，第二次鄉(xiāng)村治理體制改革提上了政治體制改革的議事日程。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推

2、進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，毫無疑問，沒有農(nóng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。用新農(nóng)村社區(qū)制取代村委會(huì)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。
　　農(nóng)村社區(qū)硬治理體制的形成，有其歷史必然性和合理性，它與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，有利于國(guó)家控制社會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、文化多元化的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)治理從硬治理轉(zhuǎn)變?yōu)檐浿卫?，從家元共同體、族閾共同體轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴餐w。這篇論文以

3、歷史主義反思性闡釋為研究的基本取向，在解構(gòu)傳統(tǒng)“鄉(xiāng)村硬治理”模式的理論預(yù)設(shè)及制度特征的基礎(chǔ)上，基于對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)型若干案例的實(shí)證分析，力圖提煉出一種“鄉(xiāng)村軟治理”理論，用以指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和社會(huì)管理綜合治理創(chuàng)新實(shí)踐。鄉(xiāng)村軟治理具有非指標(biāo)化、非可視性、民主協(xié)商、合作治理等特征，是后工業(yè)社會(huì)時(shí)期農(nóng)村社區(qū)主流的治理模式。
　　建國(guó)初期，我們通過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，完成了土地制度的徹底變革，建立起農(nóng)村土地的集體所有制。分散

4、的小農(nóng)被組織起來，成為“人民公社”的“社員”，過去“國(guó)家——農(nóng)民”的二元關(guān)系讓位于“國(guó)家——集體——農(nóng)民”的三角關(guān)系。從傳統(tǒng)的自治半自治的“鄉(xiāng)紳治理”到完全“官治”的“人民公社”體制，新中國(guó)完成了鄉(xiāng)村治理的第一次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型并沒有改變農(nóng)村社區(qū)家元共同體的性質(zhì)，但卻奠定了二元戶籍、城管制度、硬性維穩(wěn)等鄉(xiāng)村硬治理模式的制度基礎(chǔ)。
　　改革開放后，我們?cè)谡紊辖K結(jié)了人民公社體制，代之以村民自治制度，人民公社的政治職能被村委會(huì)繼承，經(jīng)濟(jì)

5、職能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼承。這次改革并不徹底，人民公社的文化、生態(tài)、社會(huì)職能沒有得到妥善安置，僅僅建立起一種處于過渡狀態(tài)的“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。從人民公社到村民自治，新中國(guó)完成了鄉(xiāng)村治理的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型并沒有破除鄉(xiāng)村硬治理的慣性思維，但卻引入了法治、工業(yè)化等因素，從而使得部分地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)從家元共同體轉(zhuǎn)變?yōu)樽彘摴餐w，并開辟了農(nóng)村社區(qū)民主治理的新時(shí)代。
　　2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，我們?cè)诳偨Y(jié)村委會(huì)制經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開展了“

6、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的綜合實(shí)驗(yàn)，用經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)的“五位一體”綜合方案從源頭上治理“三農(nóng)”問題。這實(shí)際上是在繼續(xù)完成徹底改革人民公社體制的歷史遺留任務(wù)，將分散的、孤立的五方面職能重新整合到“新農(nóng)村社區(qū)”中來，可以看成是對(duì)過去鄉(xiāng)村治理的全面反思和“二次改革”。從村委會(huì)制轉(zhuǎn)變?yōu)樾罗r(nóng)村社區(qū)制，新中國(guó)正在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的第三次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型將徹底終結(jié)傳統(tǒng)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，將以前人民公社的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)

7、等方面的職能“打包”給新農(nóng)村社區(qū)繼承，在新農(nóng)村社區(qū)的嶄新平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的復(fù)興，加強(qiáng)“平安社區(qū)”制度建設(shè)，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　鄉(xiāng)村軟治理是一個(gè)新的學(xué)術(shù)命題，是鄉(xiāng)村治理研究的一大創(chuàng)新。鄉(xiāng)村軟治理在治理主體、法理基礎(chǔ)、治理手段、治理對(duì)象、治理效果等方面都相對(duì)于傳統(tǒng)硬治理模式發(fā)生了根本性的變化。在治理主體上，基層政府、農(nóng)村社區(qū)管理部門、鄉(xiāng)村精英、村民經(jīng)濟(jì)合作組織、各種農(nóng)村“第三部門”在協(xié)商民主

8、的平臺(tái)上開展形式多樣的合作、協(xié)商與對(duì)話，倡導(dǎo)多中心治理模式。在法理基礎(chǔ)上，既重視法律、法規(guī)、規(guī)章等“硬法”，又突出強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、公民道德等“軟法”的作用，農(nóng)村社區(qū)黨支部通過文化宣教、目標(biāo)導(dǎo)引、行為方式改革等加強(qiáng)“政黨軟力量”在農(nóng)村社區(qū)治理中的運(yùn)用。在執(zhí)法手段上，減少強(qiáng)制、罰款、命令等“硬性”手段，增加調(diào)解、協(xié)商、說服、合作等“柔性”手段。在治理對(duì)象上，從“扒舊房、蓋新樓、建公園、修廣場(chǎng)”的物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向“社會(huì)心態(tài)”、“公民道德”

9、、“社區(qū)文化”等精神文化層面。最終在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治村、村民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，完成新農(nóng)村社區(qū)治理模式從硬治理向軟治理轉(zhuǎn)型的歷史任務(wù)。
　　論文提出了“社區(qū)——村民”的新型研究框架。很多人在開展鄉(xiāng)村治理研究的時(shí)候，偏愛使用“國(guó)家——社會(huì)”的分析框架。這個(gè)框架也許對(duì)西方社會(huì)具有一定的解釋力，但用來分析中國(guó)的鄉(xiāng)村治理卻不夠精確。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，中國(guó)農(nóng)村并不存在現(xiàn)代意義上的“市民社會(huì)”，由于民主政治不完善，中國(guó)也不存在憲政意

10、義上的現(xiàn)代國(guó)家。建立在“國(guó)家——社會(huì)”分析框架基礎(chǔ)上的“硬治理”理論對(duì)正在演變的鄉(xiāng)村治理關(guān)系缺乏現(xiàn)實(shí)解釋力，必須發(fā)展出一種建立在“社區(qū)——農(nóng)民”分析框架基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)村軟治理”理論，用以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)復(fù)興和農(nóng)民復(fù)興之后的新農(nóng)村社區(qū)“社會(huì)管理綜合治理”實(shí)踐。“社區(qū)——村民”的分析框架認(rèn)為，社區(qū)與村民之間應(yīng)該提倡一種與時(shí)俱進(jìn)的共同體化生活，社區(qū)與國(guó)家之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)自治與民主的相互調(diào)適，國(guó)家與村民之間應(yīng)該呈現(xiàn)出控制與服務(wù)的良性交融。
　　合作共同

11、體是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。從“硬治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤败浿卫怼保r(nóng)村社區(qū)在組織體制和共同體性質(zhì)等方面都發(fā)生了根本性變化。村委會(huì)制被新農(nóng)村社區(qū)制所取代的歷史進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上也就是中國(guó)村莊終結(jié)和復(fù)興的歷史進(jìn)程。但中西方村莊的終結(jié)和復(fù)興遵循不同的規(guī)律，西方國(guó)家用城市化終結(jié)了傳統(tǒng)村莊，又用逆城市化復(fù)興了農(nóng)村社區(qū)。中國(guó)用非農(nóng)化終結(jié)了傳統(tǒng)村莊，又正在用社區(qū)化復(fù)興社會(huì)主義新農(nóng)村。應(yīng)該用社區(qū)化合作化的新思維看待中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)村莊在經(jīng)歷了現(xiàn)代工