我國(guó)稅收宏觀調(diào)控的法治化研究.pdf

1、改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是1994年分稅制財(cái)政管理體制改革和工商稅制改革完成后，我國(guó)政府頻頻使用稅收手段，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。稅收宏觀調(diào)控對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展起到了十分積極的作用。但由于我國(guó)稅收法治建設(shè)還很不完善，稅收宏觀調(diào)控還處在較低的法治化水平，稅收宏觀調(diào)控也日益顯現(xiàn)出其消極作用。 稅收宏觀調(diào)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是決策。因此，稅收宏觀調(diào)控法治化水平的高低，主要有兩大衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是稅收宏觀調(diào)控決策能否嚴(yán)格貫徹稅收法定原則；二是稅收

2、宏觀調(diào)控決策是否真正符合納稅人和全體公民對(duì)稅收公平的普遍期待，也就是稅收宏觀調(diào)控決策內(nèi)容能否遵循稅收公平原則。 從大多數(shù)國(guó)家的憲法規(guī)范和稅收立法實(shí)踐看，稅收法定原則要求對(duì)稅收立法權(quán)的分配進(jìn)行嚴(yán)格限制。各國(guó)(尤其是單一制國(guó)家)主要由最高立法機(jī)關(guān)行使稅收立法權(quán)；通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，最高行政機(jī)關(guān)也可以行使稅收立法權(quán)，對(duì)稅收要素進(jìn)行調(diào)整。而最高行政機(jī)關(guān)所屬的財(cái)政稅收主管部門(mén)所行使的稅收立法權(quán)一般不能涉及對(duì)稅收要素的調(diào)整，只能就稅法在

3、適用過(guò)程中的問(wèn)題做出解釋?zhuān)簿褪菍?duì)稅收要素的具體涵義進(jìn)行解釋?zhuān)怀藰O少數(shù)稅種外，地方的稅收立法權(quán)一般也不能涉及對(duì)稅收要素的調(diào)整，而只能就稅法在本地區(qū)適用過(guò)程中的問(wèn)題做出解釋。相比之下，我國(guó)《立法法》等法律中，有關(guān)稅收立法權(quán)的規(guī)定還不是很明確，稅收立法權(quán)的行使沒(méi)有受到嚴(yán)格限制。由于稅收宏觀調(diào)控決策必然要涉及對(duì)稅收要素的調(diào)整，需要通過(guò)稅收立法權(quán)的行使來(lái)進(jìn)行。因此，稅收要素調(diào)整權(quán)、稅收立法權(quán)沒(méi)有受到嚴(yán)格限制，也使得我國(guó)稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的實(shí)際

4、配置處于不盡合理的狀態(tài)。 目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)僅制定了《個(gè)人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》兩部稅收實(shí)體法；而按照1984年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，我國(guó)現(xiàn)行大部分稅種的稅收制度由國(guó)務(wù)院制定的稅收“暫行條例”加以規(guī)定；通過(guò)國(guó)務(wù)院的轉(zhuǎn)授權(quán)，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局又取得了制定稅收“暫行條例”實(shí)施細(xì)則以及發(fā)布規(guī)范性解釋文件的權(quán)力。通過(guò)制定、修改或廢止上述稅收“暫行條例”或發(fā)布相關(guān)的

5、“通知”“規(guī)定”等規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局制定的稅收“暫行條例”實(shí)施細(xì)則及其他規(guī)范性解釋文件，有不少涉及到對(duì)稅收要素的調(diào)整，而不僅僅是對(duì)稅收要素進(jìn)行解釋。因而，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局也在實(shí)踐中行使著部分稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)。這一狀況顯然是不符合稅收法定原則的。 而在稅收作為一項(xiàng)宏觀調(diào)控手段的情況下，稅負(fù)的分擔(dān)往往不是依據(jù)納稅人的經(jīng)濟(jì)能力而是主要依據(jù)其經(jīng)濟(jì)決策方向，

6、因而它也更容易損害納稅人對(duì)于稅收公平的期待。然而，稅收宏觀調(diào)控決策是否符合稅收公平原則，關(guān)鍵在于它是否符合全體公民對(duì)于稅收公平的普遍預(yù)期；也就是說(shuō)，稅收宏觀調(diào)控決策應(yīng)該獲得全體公民普遍認(rèn)可，允許國(guó)家通過(guò)犧牲一部分人的稅收公平利益，獲得國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展，進(jìn)而也促進(jìn)整體的社會(huì)公平。因此，必須對(duì)稅收公平做更為寬泛的理解：其評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是包括納稅人在內(nèi)的全體公民，而不僅僅是分擔(dān)稅負(fù)的納稅人；其實(shí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是稅收制度對(duì)于社會(huì)整體公平正義

7、的效用，而不僅僅是稅負(fù)分擔(dān)的公平性。 因此，納稅人和其他公民能否參與和監(jiān)督稅收立法、制約有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的稅收宏觀調(diào)控決策行為.就顯得極為重要。由于我國(guó)憲法和法律對(duì)公民參與和監(jiān)督立法的權(quán)利沒(méi)有做出明確規(guī)定，立法聽(tīng)證等公民參與和監(jiān)督立法的制度安排也很不規(guī)范。因此，稅收宏觀調(diào)控決策對(duì)稅收公平原則貫徹也得不到有效保障。 權(quán)力分配法定化、合理化，權(quán)力行使程序規(guī)范化，責(zé)任追究機(jī)制法治化，這是保障國(guó)家權(quán)力法治化運(yùn)行的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，三者相

8、互補(bǔ)充、缺一不可。因此，要提高我國(guó)稅收宏觀調(diào)控的法治化水平，也要在這三個(gè)方面建立完善而行之有效的法律制度： 首先，要按照稅收法定原則的要求，完善《立法法》的有關(guān)規(guī)定，將涉及稅收要素調(diào)整的稅收立法權(quán)行使機(jī)關(guān)限制在全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院兩個(gè)層級(jí)。同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)加緊制定《增值稅法》等稅收單行法以代替現(xiàn)行的稅收“暫行條例”，以限制國(guó)務(wù)院行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的范圍。還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局行使的稅收立法權(quán)，不得涉

9、及稅收要素的調(diào)整，而只能遵循一定的解釋方法對(duì)稅收要素的涵義進(jìn)行解釋。相應(yīng)地，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局也就無(wú)權(quán)行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)，而只能對(duì)稅收宏觀調(diào)控決策內(nèi)容進(jìn)行解釋并加以實(shí)施。 其次，為了保證稅收宏觀調(diào)控決策盡可能符合稅收公平原則的要求，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)稅收宏觀調(diào)控決策程序，充分保障納稅人和其他公民參與、監(jiān)督稅收立法的權(quán)利。將來(lái)制定的《稅收基本法》應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定：“稅收立法應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，并應(yīng)當(dāng)依法舉行稅收立法聽(tīng)證會(huì)?！边€要

10、在《立法法》中對(duì)我國(guó)的立法聽(tīng)證程序制度做出更細(xì)致的規(guī)定，做到“有法可依”。 最后，還要建立必要的責(zé)任追究機(jī)制，包括違憲審查機(jī)制和政治問(wèn)責(zé)制：對(duì)違反憲法或法律的規(guī)定，越權(quán)或不按法定程序行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，要通過(guò)違憲審查機(jī)制追究其違憲責(zé)任；對(duì)雖然形式上符合憲法和法律規(guī)定，但在內(nèi)容上不符合全體公民對(duì)稅收公平普遍期待的稅收宏觀調(diào)控決策，還應(yīng)建立必要的政治問(wèn)責(zé)制，讓公民或監(jiān)督機(jī)關(guān)運(yùn)用憲法和法律規(guī)定的程序，對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其組