論政府信息推定不存在的限制與修正

1、內(nèi)容提要：政府信息公開制度中的“信息不存在”內(nèi)涵在長(zhǎng)期實(shí)踐中已有擴(kuò)張，但是行政機(jī)關(guān)對(duì)該條款的不當(dāng)援用也可能損害公民知情權(quán)與政府公信力。與此相應(yīng)，司法實(shí)踐中形成了將“合理檢索未得”推定為“信息不存在”的審查規(guī)則，于 2019 年《政府信息公開條例》修訂時(shí)被吸收。但是，合理檢索義務(wù)本質(zhì)上只是一種為緩解證明責(zé)任分配困境所創(chuàng)制的折中性司法技術(shù)。當(dāng)客觀上欠缺完善的制度實(shí)施基礎(chǔ)與相對(duì)統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，合理檢索行為作為推定的前提事實(shí)同樣難以明確。根據(jù)

2、最高人民法院第 101 號(hào)指導(dǎo)案例所引入的以初步證據(jù)為核心的反證規(guī)則，可以對(duì)信息不存在的推定規(guī)則作出限制，并以“初步證據(jù)”和“自認(rèn)”要件來(lái)建構(gòu)三層次遞進(jìn)的司法審查模式，有條件地深入審查信息不存在的原因。在此基礎(chǔ)上，還可以通過(guò)強(qiáng)化訴訟外監(jiān)督機(jī)制，以及電子政務(wù)發(fā)展與政府信息管理制度更新的銜接，來(lái)促進(jìn)“信息不存在”糾紛的根源性化解。關(guān)鍵詞：政府信息公開 信息不存在 合理檢索義務(wù) 101 號(hào)指導(dǎo)案例 初步證明標(biāo)準(zhǔn)一、問(wèn)題的引出“信息不存在”是行

3、政機(jī)關(guān)對(duì)公民申請(qǐng)政府信息公開所做出的一種答復(fù)。2019年《政府信息公開條例》(下稱“《條例》”)第 36 條第(4)項(xiàng)規(guī)定：“經(jīng)檢索沒(méi)有所申請(qǐng)公開信息的，告知申請(qǐng)人該政府信息不存在?！睂?shí)踐中，公開義務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)向申請(qǐng)人送達(dá)《信息不存在告知書》；換言之，“信息不存在”是行政機(jī)關(guān)無(wú)法提供信息的正當(dāng)理由。2008 年《條例》第 21 條的規(guī)定是，“政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人”。根據(jù)權(quán)威出版物的解釋，該條款的立法本意僅限于“信息自始不存在”。

4、但是《條例》(2008 年)實(shí)施后，實(shí)踐狀況中的信息不存在情形完全超乎立法者預(yù)料，該規(guī)定成了一個(gè)極富張力和爭(zhēng)議的條款，也引起了學(xué)界與實(shí)務(wù)界的諸多關(guān)注。2011 年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)補(bǔ)充了申請(qǐng)人的調(diào)查取證請(qǐng)求權(quán)，根據(jù)《規(guī)定》第 5條第 5 款規(guī)定，原告能夠提供特定信息由被告制作或者保存的相關(guān)線索的，可以申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)。但是此舉并沒(méi)有從根本上改善雙方舉證能力的失衡。在龐大復(fù)

5、雜的行政體系中，原告如何能知曉所需信息從何去找？即使法官親自去被告辦公場(chǎng)所翻閱，也很難找到行政機(jī)關(guān)檢索不到的信息。規(guī)范意義上的“信息不存在”在合理解釋下，實(shí)際意味著該些信息不符合《條例》第 2 條“政府信息存在”的定義，即不能同時(shí)滿足負(fù)有法定職能、實(shí)際履職以及客觀保存等三個(gè)要件。梳理 2019 年《條例》修訂前的相關(guān)司法案例，可歸納出四類被普遍認(rèn)可的“信息不存在”理由：上表呈現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中信息形成至保存的不同階段，及其中所衍生出