食品藥品行政執(zhí)法風(fēng)險防范

1、《食品藥品行政執(zhí)法風(fēng)險防范》專題講座,中國政法大學(xué)田為民 教授,講座內(nèi)容,食品藥品行政執(zhí)法風(fēng)險分析行政執(zhí)法風(fēng)險防范措施行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：行政自由裁量權(quán)濫用與行政瑕疵,行政執(zhí)法風(fēng)險,隨著國家民主法制建設(shè)的不斷深入，公民、法人和其他組織的法制觀念和維權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的執(zhí)法行為提出了更高的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員面臨的執(zhí)法風(fēng)險也越來越大。執(zhí)法風(fēng)險一旦發(fā)生，將影響法律的正確實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信

2、力，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員也將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，甚至?xí)l(fā)社會矛盾，因此，必須高度重視和正確對待執(zhí)法風(fēng)險防范這一重要問題，必須切實(shí)抓好行政執(zhí)法風(fēng)險防范工作，以確保執(zhí)法取得良好的法律效果和社會效果。,行政執(zhí)法風(fēng)險,行政執(zhí)法風(fēng)險的定義 行政執(zhí)法風(fēng)險是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，由于人為或客觀原因給執(zhí)法對象和社會造成危害而面臨的被司法、紀(jì)檢監(jiān)察部門追究責(zé)任的潛在危險。行政執(zhí)法風(fēng)

3、險是可能發(fā)生的危險,不一定必然發(fā)生。,行政執(zhí)法風(fēng)險,食品藥品執(zhí)法產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險食品藥品行政執(zhí)法風(fēng)險狹義的講是指食品藥品行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政行為人因執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯誤或行政不做為而引起的不利后果和不利影響，包括行政復(fù)議被撤、行政訴訟敗訴、錯誤實(shí)施行政處罰而導(dǎo)致被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任和賠償責(zé)任等。但不少法學(xué)者認(rèn)為，這僅僅概括了執(zhí)法者主觀因素形成的執(zhí)法風(fēng)險，在執(zhí)法實(shí)踐中，由于外在因素造成的對行政機(jī)關(guān)的行政行為人的人身、名譽(yù)、財(cái)產(chǎn)甚至心理上

4、的傷害或損失也應(yīng)當(dāng)歸于執(zhí)法風(fēng)險的范疇。,執(zhí)法風(fēng)險表現(xiàn)形式,執(zhí)法風(fēng)險的表現(xiàn)是多方面的，但可以歸納為兩大方面，既外在風(fēng)險及內(nèi)在風(fēng)險：　　　　?。ㄒ唬┩庠陲L(fēng)險?？筛爬槭称匪幤繁O(jiān)督管理機(jī)關(guān)外部的干擾因素造成的對藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的行政行為人的各種傷害或損失。1、地方政府、權(quán)力部門、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、 輿論等的不正常、不合理的監(jiān)督、制約、阻礙。就食品藥品行政執(zhí)法而言，良性的依法干預(yù)和監(jiān)督，對行政執(zhí)法是一種有效的促進(jìn)，其目的在于確保行政執(zhí)法合理、合規(guī)、

5、合法，但無庸質(zhì)疑，社會還存在地方保護(hù)、部門利益、狹隘偏見等不良現(xiàn)象，限制執(zhí)法、負(fù)面宣傳、制造矛盾的事在基層藥品執(zhí)法中并不少見。出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)目的，行政阻撓對違法行為的查處，使食品藥品監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)涉入“不作為”之險；權(quán)力壓制、推諉扯皮現(xiàn)象使一些該移送的案件不能移送，案件該查的不能查，查處執(zhí)行難，使食品藥品監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)冒“玩忽職守”之險；遭到惡意投訴，在行風(fēng)評議、機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)檢查中不正常人為操作被評為不滿意，使單位和相關(guān)人員被問責(zé)。,

6、執(zhí)法風(fēng)險表現(xiàn)形式,2、抗拒執(zhí)法。犯罪分子在巨大的利益驅(qū)動下制假售假，但為了逃避打擊，采取異端暴力的方式抗拒行政執(zhí)法，直接危及行政執(zhí)法人員的生命健康和安全；一般食品藥品監(jiān)管相對人由于法制觀念淡薄而出現(xiàn)干擾、謾罵、甚至圍攻、毆打、誣陷執(zhí)法人員，損壞執(zhí)法設(shè)備、車輛，到上級機(jī)關(guān)惡意上訪等，這類風(fēng)險發(fā)生在執(zhí)法工作的一線人員身上，對執(zhí)法人員的身心、名譽(yù)造成嚴(yán)重危害和影響。,執(zhí)法風(fēng)險表現(xiàn)形式,（二）內(nèi)在風(fēng)險。指食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的行政行為人因執(zhí)

7、法不當(dāng)、執(zhí)法錯誤、不作為、亂作為而引起的不利后果和不利影響，包括行政復(fù)議被撤、行政訴訟敗訴、錯誤實(shí)施行政處罰而導(dǎo)致被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任和賠償責(zé)任等。1、違法違規(guī)違紀(jì)執(zhí)法檢查：主要表現(xiàn)為（1）越權(quán)執(zhí)法：在法律無授權(quán)情況下采取搜查、查封、扣押、限制人身自由、逼供、損毀財(cái)物等非法措施；（2）亂處罰：有的執(zhí)法人員不以規(guī)范為目的，而是以款罰為目的，濫施檢查權(quán)，千方百計(jì)找問題，主觀臆斷、先入為主、憑空猜測，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，有的偽造文書、

8、捏造證據(jù)、牽強(qiáng)法律條文、違反辦案規(guī)定、躲避案件核審等手段以達(dá)到處罰目的；（3）腐敗行為：吃、拿、卡、要、收受賄賂、徇私舞弊、貪污腐敗問題；（4）野蠻執(zhí)法：粗暴檢查、耍威風(fēng)、搞特權(quán)、刁難監(jiān)管相對人等執(zhí)法擾民行為。,執(zhí)法風(fēng)險表現(xiàn)形式,2、不規(guī)范執(zhí)法行為：食品藥品行政執(zhí)法行為要確保做到主體明確、事實(shí)清楚、程序合法、量罰合理、適用法律法規(guī)準(zhǔn)確的要求，每個環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯都可能引起行政復(fù)議、行政訴訟并導(dǎo)致行政處罰撤銷、行政訴訟敗訴，有關(guān)執(zhí)法人員要承擔(dān)

9、相應(yīng)的責(zé)任。例如執(zhí)法人員由于業(yè)務(wù)水平底或者不按規(guī)定出示執(zhí)法證件、執(zhí)法文書書寫不規(guī)范、不讓當(dāng)事人當(dāng)場簽字、采用無效證據(jù)、扣押物品保管不當(dāng)、濫用自由裁量權(quán)，忽視當(dāng)事人權(quán)利等。3、執(zhí)法不力及不作為：表現(xiàn)為不履行或者不完全履行法律賦予的職責(zé)，如出現(xiàn)推諉扯皮、隱瞞不查、該移送案件不移送、該處罰的不處罰或少處罰、該執(zhí)行的案件不申請執(zhí)行，以上行為都要承擔(dān)相應(yīng)的行政、刑事責(zé)任，其中以玩忽職守、徇私舞弊、失職罪較為常見。,行政執(zhí)法風(fēng)險的不良影響,1，嚴(yán)

10、重影響執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力。 執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威主要指執(zhí)法具有至上的地位和應(yīng)該受到絕對的尊重，它體現(xiàn)在社會大眾對執(zhí)法行為的信任和認(rèn)同以及對執(zhí)法結(jié)果的遵從。發(fā)生行政執(zhí)法風(fēng)險必然削弱法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，降低社會大眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任度，破壞執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威。 執(zhí)法公信力體現(xiàn)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性、信譽(yù)度和在公眾中的影響力以及人們對法

11、的信仰和遵從。執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力越高，社會公眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任度就越高。發(fā)生行政執(zhí)法風(fēng)險則損害執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力，導(dǎo)致人民群眾對法律對執(zhí)法機(jī)關(guān)喪失信任，勢必影響法律的順利實(shí)施。,行政執(zhí)法風(fēng)險的不良影響,2，嚴(yán)重影響執(zhí)法的主動性和積極性。 執(zhí)法人員工作主觀能動性所表現(xiàn)的執(zhí)法主動性和積極性，是執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)的根本保證。發(fā)生行政執(zhí)法風(fēng)險，不利于充分調(diào)動執(zhí)法人員的主動性和積極性，執(zhí)法人員可

12、能因?yàn)閳?zhí)法風(fēng)險的陰影對執(zhí)法工作有畏難甚至畏懼的心理，這將導(dǎo)致執(zhí)法人員不思進(jìn)取，不努力工作，甚至不愿執(zhí)法的嚴(yán)重后果，進(jìn)而影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能正常履行管理社會秩序和市場秩序的職責(zé)。,行政執(zhí)法風(fēng)險的不良影響,3，可能引發(fā)社會矛盾。 社會目前處于轉(zhuǎn)型期，由于涉及社會各階層的利益調(diào)整和分配問題，不可避免會產(chǎn)生一定的社會矛盾。如果忽視執(zhí)法風(fēng)險，沒有正確的權(quán)力觀，執(zhí)法不以法以理服人，不以人為本，

13、而是以權(quán)壓人，執(zhí)法簡單粗暴，極可能讓執(zhí)法對象產(chǎn)生抵觸情緒，甚至暴力抗法，這樣可能引發(fā)社會矛盾，導(dǎo)致正常的行政執(zhí)法行為演變?yōu)閳?zhí)法事件，甚至發(fā)展成為社會事件，不利于和諧社會的建設(shè)。,行政執(zhí)法風(fēng)險的不良影響,4，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能。 國家的政治統(tǒng)治和社會管理都是通過進(jìn)行行政管理得以實(shí)現(xiàn)，而行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)國家行政管理的重要方式，是國家行政管理的具體措施和有效手段。因此，行政

14、執(zhí)法在實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能中占有十分重要的地位。發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險，不僅使執(zhí)法行為難以執(zhí)行，而且使國家的行政管理職能難以正常履行。,執(zhí)法風(fēng)險的原因分析,二、出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險的原因分析出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險的原因是多方面的，對此的分析有助于制定防范執(zhí)法風(fēng)險的措施。（一）出現(xiàn)外在風(fēng)險原因：1、制假售假者私欲膨脹，極端追逐個人私利，置國家法律法規(guī)不顧，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員進(jìn)行對抗；部分監(jiān)管相對人法律意識弱，或?qū)?zhí)法人員產(chǎn)生誤解而防礙執(zhí)法。2、地方政府

15、或者權(quán)力部門出于地方利益的需要而對執(zhí)法行為加以限制或強(qiáng)制，造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法或不作為。3、個別執(zhí)法監(jiān)督部門以正常監(jiān)督執(zhí)法為幌子，謀取私利，非正常關(guān)注、干擾藥品執(zhí)法行為。,執(zhí)法風(fēng)險的原因分析,（二）出現(xiàn)內(nèi)在風(fēng)險原因：1、不依法行政是執(zhí)法風(fēng)險的根源。執(zhí)法人員執(zhí)法思想不端正，為罰錢執(zhí)法，為打擊報復(fù)而辦案，而一些執(zhí)法過程中采用簡化執(zhí)法程序、超越執(zhí)法權(quán)限或行政不作為、亂用自由裁量權(quán)、適用法規(guī)不當(dāng)?shù)刃袨槎际遣灰婪ㄐ姓慕Y(jié)果。2、對藥品執(zhí)

16、法風(fēng)險認(rèn)識不強(qiáng)。作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，履行法定的職權(quán)并負(fù)有相應(yīng)的行政責(zé)任，行使職權(quán)就必須要承擔(dān)責(zé)任，沒有或者不能履行好職責(zé)自然會有風(fēng)險。風(fēng)險只是可能的，是偶然的，但也易被忽視，對自我保護(hù)、為己免責(zé)的重要性的認(rèn)識不足易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險。,執(zhí)法風(fēng)險的原因分析,3、執(zhí)法者個人原因：包括個人法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、應(yīng)變應(yīng)急能力、社會經(jīng)驗(yàn)、道德操守等，良好的個人素質(zhì)有助于將執(zhí)法風(fēng)險降到最少。4 、監(jiān)督制約機(jī)制不完善：目前各級食品藥品監(jiān)管部門基本建立了行政執(zhí)法過

17、錯責(zé)任追究制度。執(zhí)法人員所在的食品藥品監(jiān)督管理部門是行政執(zhí)法過錯責(zé)任的追究機(jī)關(guān)，但是對于基層食品藥品監(jiān)管部門而言，屬于徇私枉法、超越或?yàn)E用職權(quán)、不履行法定職責(zé)、違反法定程序、案件事實(shí)證據(jù)認(rèn)定錯誤、具體行政行為適用法律錯誤的情形，要想實(shí)施有效的監(jiān)督制約，機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,1，切實(shí)提高防范風(fēng)險意識。 執(zhí)法風(fēng)險雖然僅是一種可能性，不一定必然發(fā)生，但隨著社會利益

18、主體的多元化、群體利益訴求的多樣化，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨執(zhí)法風(fēng)險的可能性越來越大，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員一定要在思想上高度重視，要充分認(rèn)識到防范執(zhí)法風(fēng)險的重要性，防范風(fēng)險要貫徹到整個執(zhí)法過程的始終。要特別認(rèn)識到，發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險不僅削弱了執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，更為嚴(yán)重的是損害了黨和政府的形象，因此，不能麻痹大意，不能有絲毫懈怠，必須從黨和人民的利益、從社會大局的高度，始終把執(zhí)法風(fēng)險防范工作放在重要位置，堅(jiān)

19、持不懈地切實(shí)抓好，最大限度地預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,2，用健全的行政執(zhí)法制度防范。 實(shí)行行政執(zhí)法人員資格管理制度。執(zhí)法機(jī)關(guān)要根據(jù)《國家公務(wù)員法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定，建立執(zhí)法人員資格管理制度，對執(zhí)法資格的條件、執(zhí)法資格的取得及考核等方面作出規(guī)定，從事行政執(zhí)法工作的人員必須依法取得行政執(zhí)法資格，做到持證上崗

20、、亮證執(zhí)法，以確保執(zhí)法質(zhì)量。 建立健全行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定從執(zhí)法主體、執(zhí)法條件和標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序等方面制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，保證行政執(zhí)法依法進(jìn)行，規(guī)范進(jìn)行，有效防范不作為、不當(dāng)作為和亂作為。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,建立行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。 所謂行政執(zhí)法過錯責(zé)任是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過

21、程中，因工作人員故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，造成行政執(zhí)法行為違法，侵犯行政行為相對人合法權(quán)益，直接責(zé)任人員和直接主管人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制是行政執(zhí)法責(zé)任制的核心，實(shí)行行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，有利于建立完善權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，有利于提高行政執(zhí)法水平和保證法律法規(guī)的有效實(shí)施，有利于維護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益和維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,按照行政

22、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，明確“執(zhí)法過錯”的具體標(biāo)準(zhǔn)、范圍、應(yīng)追究的執(zhí)法過錯責(zé)任的各種情形，以及追究責(zé)任的種類、追究主體、歸責(zé)原則、追究程序和方式內(nèi)容。對作出違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的部門和有關(guān)責(zé)任人要根據(jù)過錯形式、危害大小、后果嚴(yán)重程度、情節(jié)輕重，給予處理。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,制定行政執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急體系建設(shè)工作中的重要內(nèi)容，是行政執(zhí)法的基礎(chǔ)工作。事前有預(yù)案，事發(fā)才有準(zhǔn)備，

23、在風(fēng)險發(fā)生時才能正確、有序應(yīng)對，才能將風(fēng)險的危害降到最低點(diǎn)。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須制定執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案不僅要找準(zhǔn)執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)，合理界定執(zhí)法風(fēng)險范圍，排查執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)，按照風(fēng)險發(fā)生概率、危害程度進(jìn)行風(fēng)險評估并確定風(fēng)險等級；還要根據(jù)不同的風(fēng)險點(diǎn)和風(fēng)險等級，制定具體的、易操作的防控措施，形成執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)急防控機(jī)制。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,3，用公開、公正、規(guī)范的行政執(zhí)法行為防范。 必須公

24、開執(zhí)法。公開執(zhí)法是貫徹落實(shí)公開原則的重要舉措，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要在辦公場所和網(wǎng)站公開、公示行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、程序、結(jié)果，并公布行政執(zhí)法人員姓名、職位、職責(zé)，讓公民、法人和其他組織知曉公開的內(nèi)容，公民、法人和其他組織有權(quán)按規(guī)定查閱，這樣既利民便民，又接受其監(jiān)督，同時，要做到執(zhí)法過程公開，實(shí)行陽光執(zhí)法，不搞“釣魚”執(zhí)法和隱蔽執(zhí)法。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,必須公正執(zhí)法。公正執(zhí)法是正確執(zhí)行法律、樹立維護(hù)法律權(quán)威的重要手段。行政執(zhí)

25、法涉及面廣，對執(zhí)法人員要求高，執(zhí)法機(jī)關(guān)要組織開展法律和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，全面提升執(zhí)法能力，確保執(zhí)法人員具有較高的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法水平，為公正執(zhí)法提供必要保障，從而做到執(zhí)法結(jié)果公平，防止出現(xiàn)執(zhí)法不公的情況，以充分體現(xiàn)法律面前人人平等的法治基本原則，達(dá)到法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,在執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要特別注意正確行使自由裁量權(quán)，要在建立行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)上，對執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行分解，對執(zhí)法權(quán)

26、限進(jìn)行逐條細(xì)化，明確執(zhí)法人員適用法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)以及自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，制定執(zhí)法自由裁量權(quán)適用規(guī)則，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，引導(dǎo)執(zhí)法人員正確行使自由裁量權(quán)，做到公平裁量，防止隨意裁量。 執(zhí)法機(jī)關(guān)要樹立以人為本、執(zhí)政為民的理念，堅(jiān)持人性化、文明化執(zhí)法，堅(jiān)持說理式執(zhí)法，杜絕粗暴執(zhí)法；要通過教育勸導(dǎo)的方式，引導(dǎo)行政相對人消除對抗心理，自覺配合執(zhí)法工作；通過認(rèn)真履職盡責(zé)，避免作為不當(dāng)或者不作為，努力防范

27、和化解行政爭議，將執(zhí)法風(fēng)險化解在萌芽之中。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,執(zhí)法程序必須合法。 程序正義被稱為“看得見的正義”，程序合法是執(zhí)法公正和行政執(zhí)法行為合法的保證，程序有瑕疵的執(zhí)法行為，難以達(dá)到預(yù)期的法律效果，難以體現(xiàn)法律的公平正義，因此，行政執(zhí)法必須強(qiáng)化程序意識，建立完善執(zhí)法程序和工作程序，使執(zhí)法活動程序化，并嚴(yán)格按公開的步驟、程序執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，要根據(jù)陳述申辯與聽取意見制度

28、、告知和說明理由制度、聽證制度的規(guī)定，認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，該告知當(dāng)事人的必須告知，對符合聽證條件的，應(yīng)按規(guī)定告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)組織聽證，以保證執(zhí)法程序公開、合法地進(jìn)行。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,執(zhí)法文書必須規(guī)范。 執(zhí)法文書是執(zhí)法活動的客觀反映和原始記載。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要注重執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法文書選用要準(zhǔn)確、制作要嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)法文書應(yīng)與

29、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法事實(shí)相符，做到內(nèi)容符合程序，準(zhǔn)確反映步驟；要確保執(zhí)法文書認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，語言文字規(guī)范，格式統(tǒng)一，表述清楚，內(nèi)容完整，案卷裝訂統(tǒng)一，做到材料齊全、一案一卷。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,4，用行之有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制防范。 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要通過完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度解決行政爭議、化解社會矛盾的作

30、用，實(shí)現(xiàn)復(fù)議的監(jiān)督功能；通過實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，全面落實(shí)行政問責(zé)制，加大行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究力度，加強(qiáng)對執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員執(zhí)法的評議考核，使執(zhí)法活動在有效監(jiān)督下進(jìn)行。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,充分發(fā)揮有關(guān)職能部門的監(jiān)督作用。（1）發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。行政執(zhí)法監(jiān)督是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，執(zhí)法機(jī)關(guān)要自覺接受人大的執(zhí)法檢查，認(rèn)真聽取人大的批評、意見和建議，發(fā)揮人大在行政執(zhí)法監(jiān)督方面的作用，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)做到依法行政。（2）發(fā)揮行政

31、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。根據(jù)《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)具有行政執(zhí)法監(jiān)察的職能，行政執(zhí)法監(jiān)察是國家行政管理的重要內(nèi)容和必要環(huán)節(jié)，是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要形式。執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極配合行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理目標(biāo)而進(jìn)行各項(xiàng)管理活動中的執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督和檢查，充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的保障、預(yù)防、懲戒等作用。,行政執(zhí)法風(fēng)險防范,（3）加強(qiáng)司法監(jiān)督。執(zhí)法機(jī)關(guān)要主動接受人民法院、人民檢察院的司法指導(dǎo)，接受人民法院的司法審查，積極履行

32、法院生效法律文書，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)保障和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的職能。 （4）充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。新聞輿論通過對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不良現(xiàn)象及行為進(jìn)行曝光和披露，以達(dá)到對其進(jìn)行監(jiān)督的目的，它憑借公開性和廣泛性而產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾力和公眾震懾力。新聞輿論監(jiān)督是人民群眾行使民主權(quán)利的有效形式，在當(dāng)今信息社會，新聞輿論的監(jiān)督作用和效果顯得越來越明顯，因此，行政執(zhí)法工作需要新聞輿論監(jiān)督，執(zhí)法機(jī)關(guān)

33、和執(zhí)法人員要虛心接受新聞輿論的監(jiān)督。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法的一個基本概念。所謂行政自由裁量權(quán),是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi),基于法律規(guī)定的原則、目的、精神,自主尋求判斷事實(shí)與法律的最佳結(jié)合點(diǎn),并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)具有法定性、自主選擇性、相對性等特點(diǎn)。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),（一）行政自由裁量權(quán)存在的必要性行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,存在的必要

34、性主要基于以下原因: 1.它是保證行政管理快速高效的需要。國家權(quán)力由立法、司法、行政三部分組成。就立法權(quán)和行政權(quán)比較而言,立法是對紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系根據(jù)統(tǒng)治階級的意志制定出周密、嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的法律規(guī)范,因此,立法權(quán)的行使周期較長。而行政管理面廣量大,涉及問題極其繁雜,且瞬息萬變。而法律不可能預(yù)測未來發(fā)生的一切,因此,為了保證行政管理的快速高效,愈來愈多的行政管理需要行政機(jī)關(guān)制定有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整,愈來愈多的行政事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)靈活地

35、加以處理。這就在客觀上需要法律為行政權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置一個自由裁量的空間。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),2.它是在政府職能不斷擴(kuò)大的歷史條件下,彌補(bǔ)立法不足的需求。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法發(fā)展的結(jié)果。由于社會生活的復(fù)雜多變,與此相適應(yīng),行政活動千變?nèi)f化、錯綜復(fù)雜,立法機(jī)關(guān)不可能制定出包羅萬象、詳盡周密的法律來滿足行政管理各個方面的需要。而且,即使有相應(yīng)的行政法律規(guī)范存在,也不可能對于行政活動的每一個環(huán)節(jié)甚至所遇到的突發(fā)情況作事無巨細(xì)、詳

36、盡無遺的全面規(guī)范。因?yàn)榉煽偸锹浜笥谛姓?生活永遠(yuǎn)走在制度的前面。這樣,行政自由裁量權(quán)作為確保政府充分發(fā)揮能動作用和彌補(bǔ)立法不足的重要方式,就能合理存在并不斷擴(kuò)大。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),3.它是充分發(fā)揮行政權(quán)力行使者主觀能動性,實(shí)現(xiàn)社會公正的需要?，F(xiàn)代社會中政府職能日趨復(fù)雜,行政管理活動中專業(yè)性、技術(shù)性因素大大增強(qiáng),行政機(jī)關(guān)具有立法機(jī)關(guān)所不具備的專業(yè)優(yōu)勢,允許行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政管理時,考慮到具體社會關(guān)系的特殊性,在法律規(guī)定

37、的原則和范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性,最大限度地保證立法意圖的實(shí)現(xiàn),從而最終實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),（二）行政自由裁量權(quán)濫用行政自由裁量權(quán)最容易被濫用（事實(shí)上，這種行政自由裁量權(quán)被濫用的情況大量存在），從而帶來嚴(yán)重危害行政法治的負(fù)面效應(yīng)。濫用行政自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：1．行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平。具體表現(xiàn)為畸輕畸重。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家行政事務(wù)日益繁多和復(fù)雜，我國許多法律法規(guī)為政府行為留下了自

38、由裁量的余地，賦予政府在行使其職權(quán)時以較廣泛的行政自由裁量權(quán)。但作為行政行為的具體作出者--行政行為人，由于受種種因素的影響，在行使行政自由裁量權(quán)時出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權(quán)的濫用。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),2．行政自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。由于一些行政主體從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮行政相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，往往對類似的事實(shí)、情節(jié)、后果作出不一致的具體結(jié)果。更有甚者，個別行政

39、行為人根據(jù)受賄錢財(cái)?shù)臄?shù)量程度，對相同的事實(shí)、情節(jié)、后果卻作出截然不同的具體行政行為，明目張膽地濫用行政自由裁量權(quán)。 3．拖延履行法定職責(zé)。在實(shí)踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機(jī)，拖延履行法定職責(zé)的行為，這也是對行政自由裁量權(quán)的濫用。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),三、行使行政自由裁量權(quán)的基本原則及衡量標(biāo)準(zhǔn)行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的基本原則是行政合理性原則。行政合理性原則與行政合法性原則共同構(gòu)成行政法的兩大基本原則。對行政自由裁

40、量權(quán)而言，行政合法性原則主要審查其是否合法，是否超越了法定的職權(quán)范圍，它要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理不僅要遵循實(shí)體法，還要遵循程序法。行政合理性原則主要審查在法定的職權(quán)范圍之內(nèi)行使自由裁量權(quán)是否行使得合理適當(dāng)，是否違反法的原意和目的，是否符合公平正義的要求。"依法行政，不能只是恪守現(xiàn)行的法律，而不問其是否民主、合理、合乎社會進(jìn)步的要求。依法不只是依靜態(tài)的法律條文，而且要恪守活的法、法的理念（人權(quán)、自由、平等、公平、正義等法的精神

41、）。“可見，行政合理性原則是更深層次的合法與否的問題，是對行政法治提出的更高要求。行使自由裁量權(quán)，不僅要遵循行政合法性原則，更應(yīng)遵循行政合理性原則，而且行政合理性原則是對自由裁量權(quán)更高層次、更高水平的要求。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),行使行政自由裁量權(quán)必須遵循行政合理性原則，是由社會主義國家權(quán)力本質(zhì)所決定的?，F(xiàn)代憲政原則告訴我們，任何一種國家權(quán)力都不是自然生成的，都來源于人民主權(quán)。行政自由裁量權(quán)也是如此。在我國，國家的一切權(quán)力為人民

42、所有，決定了任何人無論權(quán)力有多大，地位有多高，都是人民的公仆，都必須向人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)。行政行為人所掌握的自由裁量權(quán)也來源于人民的賦予和委托。從這方面講，行政行為人更應(yīng)當(dāng)遵循行政合理性原則，符合人民授權(quán)的原意和目的，進(jìn)行合理的行政管理活動。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),合理性原則要求行政主體在選擇行政行為時必須依據(jù)一個客觀理性的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)就是行政合理的“理”。從法理的觀點(diǎn)看，法是一種規(guī)范，而“理”是一種內(nèi)在的精神和原則。法以

43、“理”為基礎(chǔ)，法與“理”在多數(shù)情況下是相吻合的。但是，法規(guī)定得再詳細(xì)，也難以將“理”的內(nèi)容完全地反映出來。這就使得在行使自由裁量權(quán)時，沒有一個統(tǒng)一的客觀法定標(biāo)準(zhǔn)，使行政行為人難于把握和操作。行政合理性原則的"理"應(yīng)當(dāng)是自由裁量權(quán)行使的根據(jù)，即法定的和法律授予的；應(yīng)當(dāng)是法的精神和一般原則；應(yīng)當(dāng)是出于本身意志而授權(quán)的本意；應(yīng)當(dāng)是在授權(quán)的幅度范圍內(nèi)；應(yīng)當(dāng)是法的目的所導(dǎo)向的。這樣，行政合理性原則不再是含糊不清的，而具有了可

44、以把握的理性標(biāo)準(zhǔn)。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),對于行政自由裁量權(quán)是否符合行政合理性原則，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進(jìn)行衡量： 1、要看法律授權(quán)的目的。任何法律無疑是基于一定的需要，為達(dá)到某種社會目的而制定的。行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該遵循法律賦予該裁量權(quán)的目的，否則將違背立法的初衷。即使行政主體是在法律許可的幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)，但如果違反法定的目的，仍然構(gòu)成違法。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),2、對違法的解釋要與法律的原意保

45、持一致。行政主體在行使自由裁量權(quán)時，對不確定的法律概念的解釋必須符合法律文件的基本精神和價值目標(biāo)，否則，對不確定的法律概念作任意擴(kuò)大或縮小的解釋、對不確定的法律概念的解釋違背已有的規(guī)范性行政文件對此概念所作的政策性的解釋，均屬于解釋的嚴(yán)重失當(dāng)，不具有法律效力。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),3、要以客觀事實(shí)為依據(jù)，排除不相關(guān)因素。自由裁量權(quán)的行使要有確實(shí)、可靠的依據(jù)。此依據(jù)必須與待處理事件本身有關(guān)，無關(guān)的因素不能作為做出裁量決定的依據(jù)。

46、行使自由裁量權(quán)時，應(yīng)充分考慮客觀事由對行政決定公正性之影響，倘若做出決定時，把不相關(guān)因素納入考慮或未把相關(guān)因素納入考慮范圍，都是法律所不允許的。,行政執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)：自由裁量權(quán),4、要遵循比例原則，提高行政執(zhí)法效益。比例原則的實(shí)質(zhì)是禁止行政主體越量裁處。政府的宗旨就是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會進(jìn)步。因此，行政主體要以是否為公共利益所需要、是否有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為行使自由裁量權(quán)的根本標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到行政執(zhí)法效益的最大化為最終目的。,行政程序瑕

47、疵,行政程序可分為抽象行政行為程序和具體行政行為程序。其中，具體行政行為與行政相對人權(quán)益直接相關(guān)，同時具體行政行為的程序違法現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。從是否具有自由裁量權(quán)的角度，行政程序可分為強(qiáng)制性程序和任意性程序。行政機(jī)關(guān)違反法定的強(qiáng)制性程序構(gòu)成程序違法，而違反任意性程序規(guī)則并不構(gòu)成行政違法。但是如果行政機(jī)關(guān)濫用對任意性程序的自由裁量權(quán)，或是違反內(nèi)部規(guī)則，亦會影響行政相對人的程序權(quán)利和義務(wù)，從而構(gòu)成程序不當(dāng)。此外，行政主體在實(shí)施行政行為的過

48、程中還會出現(xiàn)一些主觀違法因素以外的程序錯誤，如法律文書書寫錯誤，數(shù)據(jù)計(jì)算錯誤等。行政程序違法、行政程序不當(dāng)和行政程序錯誤可統(tǒng)稱為行政程序瑕疵。,行政程序瑕疵,具體行政行為的程序瑕疵主要表現(xiàn)1、程序缺失。是指行政行為的作出沒有經(jīng)過法定的必經(jīng)環(huán)節(jié)。行政程序是由若干互相銜接環(huán)節(jié)組成的，這些環(huán)節(jié)都是具體行政行為依法所必須經(jīng)過的。例如，行政處罰法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)

49、當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。”如果行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)表明身份而不表明，應(yīng)當(dāng)告知相對人權(quán)利而不告知，應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不進(jìn)行聽證，都屬于程序的缺失，會嚴(yán)重地侵犯相對人的程序權(quán)利，是一種嚴(yán)重的程序違法。,行政程序瑕疵,2、順序顛倒。是指行政行為沒有嚴(yán)格按照法定的流程，顛倒了步驟和環(huán)節(jié)之間的先后次序。例如，《治安管理處罰法》有關(guān)條款規(guī)定，除了公安人員可以處罰的

50、以外，對違反治安管理的人的其他處罰應(yīng)適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。如果先裁決、后取證就是程序順序顛倒，違背了行政行為“先取證、后裁決”的基本原則，構(gòu)成程序違法。,行政程序瑕疵,3、方式違法。是指行政行為不按照或者錯誤地按照法定的形式和方法進(jìn)行。行政行為必須以一定的方式為載體。法定的方式對于認(rèn)定行為性質(zhì)，確定行為效力和責(zé)任歸屬意義重大。如《治安管理處罰法》有關(guān)條款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在作出治安處罰的過程中，

51、訊問要有筆錄并要求訊問人和被訊問人在筆錄上簽名或蓋章，裁決應(yīng)當(dāng)填寫書面裁決書并應(yīng)立即向本人宣布。行政實(shí)踐中，罰款不開罰款單或使用非法定的單據(jù)等方式錯誤的情形屢見不鮮，是一種嚴(yán)重的程序違法。,行政程序瑕疵,4、違反時限。是指行政行為違反法定的時間界限。法律、法規(guī)對行政行為作出了諸多時間限制，包括時效和期間，其目的一是為了提高行政效率，敦促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)；二是為了保障相對人時間權(quán)利。違反時限主要表現(xiàn)在兩個方面，一是超越時限，如《公

52、民出入境管理法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定：“市、縣公安局對出境申請應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)，地處偏僻、交通不便的在60天內(nèi)，作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定，通知申請人?！比绻簿值∮诼男新氊?zé)，不在規(guī)定時間內(nèi)作出決定就是超越時限。二是剝奪相對人的時間權(quán)利，如依據(jù)一般行政法原理，行政強(qiáng)制執(zhí)行之前往往有一個告誡程序，要求行政相對人在一定時間內(nèi)自覺履行義務(wù)，否則過來人此段時限，行政機(jī)關(guān)便可強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)在規(guī)定告誡時限內(nèi)即強(qiáng)制執(zhí)行就是剝奪了相對人的時間權(quán)利。

53、,行政程序瑕疵,5、程序混用。是指行政行為沒有按照法定的程序進(jìn)行，而是按照其他程序進(jìn)行。行政法律法規(guī)針對不同的情況分別設(shè)定了不同的程序規(guī)則，例如，《行政處罰法》第五章分別規(guī)定了作出行政處罰決定的簡易程序，一般程序和聽證程序；第六章規(guī)定了行政處罰執(zhí)行的當(dāng)場收繳和罰繳分離兩種情況。法律設(shè)定不同的程序規(guī)則體現(xiàn)了立法者的不同立法意圖，如簡易程序體現(xiàn)了便民和效率原則，而一般程序和聽證程序則更為正式和嚴(yán)格，利于保護(hù)相對人權(quán)利，體現(xiàn)公正原則。所以

54、，行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的特定程序?qū)嵤┬姓袨?，如果?yīng)當(dāng)適用此程序而適用了彼程序，就是程序混用，構(gòu)成程序違法。,行政程序瑕疵,6、違反固定的程序制度。例如，《行政處罰法》第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避，”第38條3款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！边@兩條分別規(guī)定了回避和合議制度，此外還有信息獲取制度、保密制度、案卷制度等等。違反這些制度