論邏輯與路徑選擇_何精華

1、內容摘要：政府工作流程是提高政府效能的內生變量。從公民與政府的關系的角度看，政府工作流程創(chuàng)新是滿足公民需求、建設服務型政府的必然要求。本文從理念更新、組織變革、機制創(chuàng)新等層面探討政府工作流程創(chuàng)新的基本依據、本質屬性與路徑選擇。關鍵詞：政府工作流程；政府組織結構；改革政府工作流程創(chuàng)新是提高政府工作效能的內生變量。政府工作流程創(chuàng)新，實際上是對原有的政府工作流程進行再梳理、再優(yōu)化、再設計和再規(guī)范，形成適應社會信息化、經濟全球化和管理民主化趨勢

2、和民眾需求的政府工作流程，在此基礎上，按新的政府工作流程來整合政府機構，推動政府職能的轉變。創(chuàng)新政府工作流程并非率性而為，而是充分運用現(xiàn)代信息技術的成果，針對傳統(tǒng)政府工作流程中存在的種種問題，對不適應行政環(huán)境變化的既有組織機構、服務流程進行全面、徹底的重組，革除積弊，形成政府組織內部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和互動，謀求政府組織效能的提高，使得政府的作用獲得社會公眾的支持和認可，政府提供的公共產品或公共服務能夠滿足更多民眾的需求。當前，

3、我國社會正處于農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型，同時又面臨信息社會挑戰(zhàn)。為了與復雜的社會變革形態(tài)相適應，中國政府工作流程創(chuàng)新的理性選擇，應當以更新和重塑行政價值理念為前提，以政府“大部門體制”改革為契機，以扁平化組織為結構載體，以機制創(chuàng)新為實施保障，在政府管理體制與組織結構變革中創(chuàng)新政府工作流程。這樣才能保證政府工作流程的有效性。本文主要通過研究信息技術與政府工作流程創(chuàng)新相結合的可能性，探討政府工作流程創(chuàng)新的基本依據、本質屬性與戰(zhàn)略選擇。收稿日期

4、：20080115作者介紹：何精華男（1968—）上海師范大學公共管理系教授本文獲2006年教育部哲學社會科學研究重大攻關項目“地方政府改革與深化行政管理體制改革研究”（編號：06JZD0033）資助。政府工作流程創(chuàng)新：理論邏輯與路徑選擇何精華（上海師范大學，上海２００２３４）中圖分類號：Ｄ０３５文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９－３１７６（２００８）０３－０４４－（９）y遠遠高于服務流程。傳統(tǒng)官僚制結構下的政府工作人員為了實現(xiàn)層級控制和

5、完成支撐流程的事務性工作，將政府工作流程的資源耗費在公文傳遞和繁瑣的行政程序（譬如逐級請示、匯報等）上，盡管強化了政府的內部控制，但卻擠占了政府服務流程的大量資源，公共服務的執(zhí)行和領導決策質量難有保障。政府工作人員雖然看似忙碌，但行政績效并非盡如人意。三是官僚制下的信息失真和信息阻斷比較嚴重，復雜工作流程的自動化綜合效益難以發(fā)揮。一般而言，政府系統(tǒng)總體工作流程主要包括基層數(shù)據采集流程、資料匯總流程、層級分析決策流程、政策擬定流程、基層政

6、策執(zhí)行流程等。這些流程隸屬于不同地區(qū)的多個政府部門，相互分割，工作對象各異，數(shù)據交換關系復雜，交換環(huán)節(jié)繁多，且受政府部門利益沖突的影響，支撐流程和信息技術的結合處于天然的松散狀態(tài)。即使技術手段能夠整合政府的工作流程數(shù)據資料，實現(xiàn)政務信息共享，但由于核心政務或者非穩(wěn)態(tài)政務的服務子流程和支撐子流程非常復雜且比較分散，信息失真和信息阻斷就表現(xiàn)為常態(tài)現(xiàn)象，尤其是跨部門的復雜流程的自動化效益難以達到預期效果。具體表現(xiàn)為政務信息傳導過程發(fā)生失真和阻

7、斷；官僚制組織結構導致政府的層級和部門繁多，行政管理環(huán)節(jié)有可能脫離公眾；現(xiàn)代政府的非穩(wěn)態(tài)政務的擴張和服務流程數(shù)量的遞增加劇管理流程之間的沖突，這幾方面的原因導致政府工作流程質量難以得到有效的保證。由此，官僚制政府組織所存在的種種弊端，必然要求政府工作流程創(chuàng)新。再次，以信息技術為基礎的電子政務環(huán)境為政府工作流程創(chuàng)新奠定了外在的物質條件。傳統(tǒng)的公共部門服務流程是建立在傳統(tǒng)的組織結構基礎上的，一般被分解為由基層工作中采集業(yè)務資料、進行匯總、逐

8、級分析決策、制定相應的政策法規(guī)，最后再反饋到基層采取行動措施等幾個流程階段。由于傳統(tǒng)技術不能實現(xiàn)政府業(yè)務條塊的聯(lián)網，整個政務數(shù)據流程不得不按地理位置和人力分配被人為地分割在各個不同的政府部門，從一個部門轉到另一個部門需要比較長的“時滯”，增加了交接環(huán)節(jié)和復雜程度，導致相同的數(shù)據和信息在不同的部門都需要經過收集、存儲、加工和管理等環(huán)節(jié)，不僅極大地影響了政府的工作效率，并且加大了行政協(xié)調成本。而在電子政務環(huán)境下，流程創(chuàng)新可以有效地利用信息技

9、術，通過網上政務大廳建立完善的政務信息系統(tǒng)，提供行政各個環(huán)節(jié)（或行政過程）的查詢和監(jiān)督服務，把原本屬于政府各個部門的若干管理環(huán)節(jié)、若干行政流程予以整合，藉此將政府工作流程“前后順序”的運作模式改造為“左右平行”的運作模式。這樣，既可保證政府工作流程運作的透明、公開，也可減少政府工作流程的步驟，增進各個不同政府職能部門的合作與協(xié)調，增強了電子政務的有效性，突破了電子政務的“概念化”與“形式化”的誤區(qū)和陷阱，通過政府工作流程與行政信息的協(xié)作

10、來增強政府信息化平臺的內在活力和持久生命力。二、政府工作流程創(chuàng)新的本質屬性政府工作流程創(chuàng)新作為政府改革的重要環(huán)節(jié)，是政府改革的方法、技術與技巧的具體化。政府工作流程創(chuàng)新服務于政府改革，體現(xiàn)政府改革的價值導向，相對于政府改革而言，政府工作流程創(chuàng)新具有較強的工具理性色彩。承認政府工作流程創(chuàng)新的工具理性，并不意味著否定政府工作流程創(chuàng)新所體現(xiàn)的價值導向。這是因為政府工作流程創(chuàng)新的價值導向，由政府改革的目標所決定的。眾所周知，政府的一切管理活動及

11、其改革目標的設定，都應當從“公共人”和公共利益的視角來考慮，具有鮮明的“公共性”特征。有鑒于此，政府工作流程創(chuàng)新的基本理念應當以“公共性”為前提，以業(yè)務流程為對象，注重對政府工作流程的梳理和重組，藉以提高政府改革的整體效能。根據系統(tǒng)論的觀點，政府工作流程創(chuàng)新是政府改革大系統(tǒng)中的重要組成部分，因此，政府工作流程創(chuàng)新往往與政府職能轉變、政府機構改革及政府人事制度改革等政府模式的創(chuàng)新契合在一起，涉及政府管理模式的變革、政府績效的測量以及政府組