規(guī)范部門預(yù)算加強財務(wù)管理

1、2007年第8期(總第44期)邊疆經(jīng)濟與文化THEBORDERECONQMYANDCUUTUREN“82007GemralNo44【財政金融】規(guī)范部門預(yù)算加強財務(wù)管理周華(烏魯木齊北站兵團財經(jīng)學(xué)校，烏魯木齊830015)摘要：部門預(yù)算是把部門預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，全面反映一個部門預(yù)算的收支狀況。推行部門預(yù)算，是提高預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性，按照市場經(jīng)濟的要求改革預(yù)算管理制度和建立公共財政新體制的必然選擇。關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；改革措

2、施；財務(wù)管理；規(guī)范中圖分類號：F2351文獻標(biāo)志碼：A文章編號：16725409(2007)08舶54也一、部門預(yù)算的概念部門預(yù)算是市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍采用的預(yù)算編制方法，是部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預(yù)算的實行改變了以前預(yù)算編制過于粗放和簡單的狀況，使《預(yù)算法》的執(zhí)行水平上了一個臺階，財政支出供給范圍“缺

3、位”和“越位”的現(xiàn)象逐漸減少，透明、公平、細化的部門預(yù)算為預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行奠定了很好的基礎(chǔ)，預(yù)算單位依法理財、增收節(jié)支的意識大大加強，預(yù)算的嚴肅性和約束力明顯增強。傳統(tǒng)預(yù)算管理的主要弊端傳統(tǒng)預(yù)算管理的弊端，概括起來，主要表現(xiàn)在以下“三個不規(guī)范”：一是預(yù)算編制方法不規(guī)范。一方面采用“基數(shù)法”編制預(yù)算，年年是基數(shù)加增長，各部門經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)大小至為重要，缺乏科學(xué)性、合理性，不符合公平原則。在財力

4、有限的情況下，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均。從預(yù)算單位來說，人員、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、事業(yè)發(fā)展水平都不是靜止不變的，有的單位由于分工調(diào)整，人員減少，而其他一些單位又可能由于增加了職責(zé)，需要增加人員，還有的事業(yè)單位通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了一部分收入。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算往往不能考慮這些變化了的情況，仍然是在已經(jīng)發(fā)生變化了的基數(shù)上進行累加或遞增，使得預(yù)算安排嚴重脫離實際。另一方面，“基數(shù)法”實際是增量預(yù)算，長期使用“基數(shù)法”，經(jīng)過多年積

5、累，基數(shù)成了常數(shù)，每年支出預(yù)算安排，無論財政收入狀況如何，支出只能在基數(shù)之上增加，形成支出剛性。因此不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。二是預(yù)算編制內(nèi)容不規(guī)范。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算，一般對基數(shù)部分不再認真分析，只是根據(jù)財力狀況和新的增支因素考慮增長水平。由于下年度預(yù)算的編制必須以上年預(yù)算執(zhí)行完成后的數(shù)字為依據(jù)，因此一般在本預(yù)算年度開始一段時間后才能安排落實。而實際上不管預(yù)算安排與否，財政收支活動從預(yù)算年度開始時就已進行了，以至

6、于在人大批準(zhǔn)預(yù)算之后，財政部門無法在法律規(guī)定的期限內(nèi)及時批復(fù)預(yù)算。同時，因預(yù)算編制較粗，沒有將預(yù)算指標(biāo)細化到部門(單位)和項目，使得人大代表在審批預(yù)算時信息不充分，這在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。三是預(yù)算分配和使用不規(guī)范?！盎鶖?shù)法”帶有明顯的包干性質(zhì)。由于預(yù)算編制缺少必要的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，人員和公共資源底數(shù)不清，導(dǎo)致預(yù)算分配透明度不高，在執(zhí)行中容易產(chǎn)生包而不干，一些部門和單位不得不要求追加支出，組織預(yù)算執(zhí)行的部門也不得不同

7、意，弱化了預(yù)算約束，淡化了一些部門、單位和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算管理方面的法制觀念，不利于加強廉政建設(shè)。三、實行部門預(yù)算的必要性從實際效果看，部門預(yù)算有利于統(tǒng)一管理政府各個不同部門所使用的資金。由于在編制傳統(tǒng)預(yù)算時，是由上級根據(jù)不同職能的資金來進行分塊編收稿日期：2007也媯作者簡介：周華(1971一)，女，新疆阿克蘇人，講師，從事財務(wù)稅收研究。圖州J|A№J|惦JlWwENH盼萬方數(shù)據(jù)周華：規(guī)范部門預(yù)算加強財務(wù)管理制，因此主管部門在一定程度上

8、會根據(jù)本身利益等因素影響到下級部門的編制，并可能在編制時留存部分資金作為備用資金，因此在代編時可能出現(xiàn)層層為留備用金而多編制下級資金情況，資金去向所屬等不夠透明，不利于監(jiān)管資金的正常流動，且由于一個部門的資金涉及到多個主管部門，因此難免會造成管理范圍過大或者不能有效監(jiān)管的尷尬局面。因此實行部門預(yù)算勢在必行。從另一方面來說，由于實行部門預(yù)算是以基層部門本身為編制的參考，相比傳統(tǒng)編制方法更加科學(xué)精確。采用部門預(yù)算，則在考慮不同功能預(yù)算在不同

9、因素作用下的影響，同時能夠更精確地編制預(yù)算，增加其合理性。使用部門預(yù)算有利于監(jiān)管部門的管理與相應(yīng)制度標(biāo)準(zhǔn)的建立。實際上，由于一個部門預(yù)算資金的編制由一個上級部門管理，有利于制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并為不同機構(gòu)制定統(tǒng)一的預(yù)算資金編制方法與標(biāo)準(zhǔn)；科學(xué)地管理資金，一個機構(gòu)有一本自己的預(yù)算，同時使主管的上級部門負擔(dān)更大的責(zé)任，有利于合理劃分職權(quán)范圍，加深了主管部門的權(quán)力與職責(zé)，有利于上級部門合理地審核下級機構(gòu)的預(yù)算，減少不必要的資金損失；同時也提高了基層

10、部門的積極性，提高了編排預(yù)算的效率。四、當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問題1預(yù)算編制不細。許多項目仍沿襲了綁塊打捆的編報辦法，在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預(yù)算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。2沒有真正實現(xiàn)財政綜合預(yù)算。通過審計部門近年的審計結(jié)果來看，隱瞞收入、私設(shè)賬外賬等問題還很嚴重。3預(yù)算執(zhí)行的隨意性仍然存在。由于政府及其職能部門對下一年度的改革缺乏應(yīng)有的

11、預(yù)見性，一些突擊性、臨時性工作因年初的預(yù)算安排沒有考慮等主客觀因素，往往導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中，不得不追加或調(diào)整預(yù)算。五、推進部門預(yù)算改革的措施要從根本上解決上述問題，提高預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性，必須按照市場經(jīng)濟的要求改革預(yù)算管理制度，推行部門預(yù)算，建立公共財政新體制。1制定科學(xué)合理的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。針對公用經(jīng)費定額的問題，可采取以下解決辦法：一是根據(jù)單位承擔(dān)的不同工作，認真進行基本支出分析調(diào)研，根據(jù)行業(yè)差異和歷史支出水平，盡量滿足“保運

12、轉(zhuǎn)”的基本需求，且不能造成資源浪費；二是對前幾年實際支出水平進行定性和定量分析，對支出審核過關(guān)，剔除非運轉(zhuǎn)必要開支，找出各部門的不同特點和應(yīng)有的實物定額和定量，逐步制定出科學(xué)、合理、符合實際的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。新的定額標(biāo)準(zhǔn)實施后，年初預(yù)算一經(jīng)人大常委會批復(fù)，平時不再受理單位經(jīng)費的追加申請，確有必要的集中起來半年解決一次。由財政提出建議，經(jīng)政府審查通過后，按照《預(yù)算法》的規(guī)定程序?qū)㈩A(yù)算調(diào)整方案報市人大常委會審

13、批后進行預(yù)算追加。2建立科學(xué)可行的項目支出管理機制。應(yīng)從項目支出的申報以及項目資金預(yù)算編制的評審機制和追蹤問效制度等多方面規(guī)范項目支出的管理，從制度和源頭上加以規(guī)范。項目支出采取“先分類排隊，再分項審核”的辦法，統(tǒng)一進行分類、審核入庫，推進項目滾動管理。對部門單位進庫項目視財力狀況予以考慮，在項目庫之外的追加，一律不予考慮。3完善非稅收入征管機制，徹底實行收支脫鉤。應(yīng)結(jié)合非稅收人改革，加快預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排的步伐。既要對所有部門單位作

14、出科學(xué)合理的支出預(yù)算，執(zhí)行中不再與其實際收入掛鉤，同時又要合理確定非稅收入預(yù)算，建立收人的約束和激勵機制，充分調(diào)動脫鉤后單位的收入積極性。4著力優(yōu)化改革環(huán)境，提高部門對預(yù)算改革的認識程度。應(yīng)通過各種方式加強財政改革的宣傳和培訓(xùn)工作，贏得單位的廣泛理解和支持。為杜絕預(yù)算執(zhí)行中隨意追加的行為發(fā)生，財政部門必須做到對單位臨時陛、突發(fā)性的項目支出，未進入項目庫的堅決不予追加，對公用經(jīng)費的追加需控制在預(yù)算執(zhí)行半年之后，確實由于定額標(biāo)準(zhǔn)不夠合理造成

15、經(jīng)費不足的，經(jīng)過法定程序后方可辦理。5抓好配套改革。一是與國庫管理制度改革相銜接，逐步將部門資金納入國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，防止資金體外循環(huán)，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學(xué)化；二是加強非稅收入改革，從源頭上堵塞漏洞；三是加大“金財工程”的建設(shè)力度。盡快建立以預(yù)算編制、國庫集中收付為核心的政府財政管理綜合信息系統(tǒng)，并加大對單位的培訓(xùn)、指導(dǎo)力度，使部門預(yù)算軟件和財政部門內(nèi)部使用的其他軟件能配套使用。綜上所述，隨著部門預(yù)算改革的繼續(xù)推進，財